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1、地方政府专项债券

地方政府专项债券(以下简称专项债)是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

数据统计显示，2023年以来截至2月13日，新增专项债发行规模达5780亿元，同比增长6.7%。2023年1月29日，财政部发布2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况。其中，2022年12月，全国发行新增地方政府债券98亿元，全部为专项债券。2022年1-12月，全国发行新增地方政府专项债券40384亿元。2022年全国地方政府专项债务限额218185.08亿元。

为稳住经济，近日多地发布了一系列稳增长措施，提到了加快发行专项债。例如，今年2月5日，山东发布的《关于促进经济加快恢复发展的若干政策措施暨2023年“稳中向好、进中提质”政策清单（第二批）》表示，优化地方政府专项债券项目安排协调机制，加快2023年提前下达的2184亿元专项债券发行，力争上半年全部使用完毕；此前，上海市发布《上海市提信心扩需求稳增长促发展行动方案》表示，加快2023年地方政府专项债券发行和使用，做好重点项目储备和申报工作。

2、地方政府专项债券的优点

2.1 风险可控

专项债券用于有一定收益的公益性建设投资,专款专用,每笔资金都对应具体的建设内容,具备可评估、可追踪、可效验和可善后的优势。专项债基本是以政府部门或全资国企作为业主单位,对应资产无抵押、无隐性债务,未来具备以权益流动化解债务履约风险的空间。

2.2 专项专用

专项债券项目是国家政策鼓励和引领的领域,不参与任何过剩产能的建设,具有未来现金流的确定性,最低限度是惠民生、补短板,是社会真实需求的建设内容,例如重大基础设施建设、新型基建、新型城镇化、农林水利和生态环保等。

2.3 快速见效

专项债券用来支持一批补短板的项目,实施后可以快速见效,改善民生,形成良好的社会效益。例如基层医疗设施改善、老旧小区改造、托幼、养老、殡葬等民生领域的项目,公益属性明显,密切关联群众的生活品质。

2.4 不增债务

专项债券不列入政府财政赤字,不允许新增隐性债务,以能够产生一定收益的公益性项目为基础,以未来收益能够偿还债券本息为前提,本身具备收支平衡的特点,是地方政府有效、稳定发展经济的重要工具。

3、政府专项债券实施方案编制重点

3.1 强调收入和成本测算的合理性及有依有据

为覆盖专项债券的还本付息额，确保项目产生持续稳定的现金流，实施方案必须重视专项债券的收益分析，即项目的收入及成本测算。

政府专项债券收入及成本测算主要分为政府定价类及市场调节类两类项目。对于政府定价类项目，具体项目的收入测算可参照《政府定价的经营服务性收费目录清单（2018年修订）》中中央及各省市定价项目对应的收费文件，同时各行业相关的政策文件、地方收费标准也可作为项目收入和成本测算的参考文件。

对于市场调节类项目，应对拟采用的收费标准开展市场调研或分析论证（比如租金标准应参考同类项目市场调研数据）。涉及以历史数据作为测算依据的，应列明近三年历史数据，通过分析数据之间的关系，可以选择移动平均、指数平滑、线性回归等预测方法，科学合理地对项目收入及成本进行预测。涉及新建项目的运营负荷需要逐年达产时（如新建污水处理设施，污水处理量有一个逐步达到设计生产能力的过程；新建旅游景区，旅游人数有一个逐步达到设计接待能力的过程等），建议按照行业生命周期理论（导入期、成长期、稳定期、衰退期）对运营负荷进行合理地预测，而不是一味地追求每年100%的运营负荷。

专项债券的收益测算是对预期收益的合理性预估，由于未来充满不确定性，为提高发行主体的风险意识，需保留一定的安全边际，以应对难以预测的风险。建议在收益测算中必须保持谨慎，对收入的测算应尽量保守，对成本费用的测算则要全面，保障项目收益测算的合法性和合规性。

3.2 正确处理建设期、债券存续期及建设期利息的关系

建设项目总投资由建设投资（工程费用、工程建设其他费、预备费）、建设期利息和流动资金构成，若拟发债项目因立项阶段融资方式与专项债券不同，则因建设期利息计算方式不同，往往会造成项目总投资因建设期利息的调整而发生变化，实施方案中应予以说明。

申请专项债券的项目建设期利息取决于建设期的年限以及债券存续期，一般而言，项目建设期的年限往往会占用债券存续期内可用于还款的年限。专项债券利息一般按照单利计算，每年计息，债券到期后一次性还本。

3.3 强调前期工作的成熟度

专项债券实施方案中应对项目前期工作的合规性进行说明，强调项目前期工作的成熟度。前期各项审批工作要求完善，须有可研批复、土地预审意见或土地证、规划选址、环评初步设计批复等前置条件，最好项目处于开工准备阶段，政府专项债券投放后项目能够开工建设，能够马上形成实物投资量。

3.4 资金来源渠道的可靠性

专项债券项目的资金筹措主要由项目资本金及融资资金二部分组成。其中资本金可由财政预算安排、一定比例可用于资本金的专项债券资金、单位或社会资本方自有资金等其他来源组成；项目总投资中，扣除资本金剩余的部分就是需要融资的资金，融资方式又可以分为专项债券融资及市场化融资两种。

实施方案中应对资本金（如财政预算、社会资本方自有资金等）安排情况、到位情况、到位时间、未到位资金承诺计划等情况进行说明。

当项目除了专项债券融资外，还存在市场化融资时（如银行贷款、发行公司债等），应注意市场化融资的前提是偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入可用于偿还市场化融资的本息。编制实施方案要求说明市场化融资已到位情况、未来融资计划、市场化融资模式、债权人、利率等。

准确理解“项目可偿债收益”的内涵，计算债券本息保障倍数

专项债要求投向的项目必须具有一定的收益，项目可偿债收益是项目收入（包括专项收入及政府性基金收入）扣除运营成本及相关税费后的净现金流（近似于会计上未分配利润加上折旧摊销）。即满足以下公式：项目可偿债收益=项目收入－项目运营成本－占用项目偿债收益的相关税费。

项目可偿债收益对专项债券本息的覆盖能力，主要通过计算本息覆盖倍数进行考量，其计算公式为：专项债券本息保障倍数=项目可偿债收益/专项债券本息

专项债券本息保障倍数是反应专项债券总体风险的指标之一，若项目有市场化融资，还应计算总债务本息保障倍数（即项目可偿债收益/（专项债券本息+市场化融资本息），统筹考虑整个项目的本息覆盖倍数是否大于1.1是判断一个项目的收益和融资能否自求平衡的最关键指标。

4、重点编制“资金测算平衡表”

专项债券项目情况及资金平衡方案编制要点

专项债券项目情况及资金平衡方案的编制可由财政部门会同项目主管部门组织项目单位编写，也可委托第三方专业机构编写。根据财预［２０１７］８９号文的规定，平衡方案主要包括八方面内容：

１）公益性事业项目主要内容；主要包括项目实施主体、项目建设内容及规模、项目审批情况、项目建设进度及计划等；

２）项目重大经济社会效益分析；

３）项目投资额、自有资本金及资本金到位情况、已有融资情况；

４)项目预期收益涉及的相关收费政策内容、收费政策合法合规依据、覆盖群体分布、预计产生反映为政府性基金收入或专项收入的稳定现金流收益规模分析；

５)项目预期收益、支出以及融资平衡情况；按照《山西省财政厅关于规范政府专项债券发行前期工作的通知》，预期项目净收益覆盖融资成本倍数需≥１.１倍，项目收益能否达到与融资自求平衡是律所出具无发行障碍法律意见的核查要点之一，因此项目预期收益测算的合法合规性亦需尤其注意，项目单位或中介机构应防止过度包装项目收益；

６)项目融资计划，包括项目发行地方政府专项债券募集资金计划、分年专项债券发行规模和期限安排、专项债券投资者保护措施；

７)潜在影响项目收益和融资平衡结果的各种风险评估；

８)其他需要说明的事项，按照山西省政府专项债券发行的相关规定，平衡方案中还应包括委托第三方中介机构情况和相关主管部门、项目单位职责。

专债债券实施方案的资金平衡表应按照“净现金流=现金流入一现金流出”的收付实现制分析方法进行编制，现金流入主要包括资本金流入、债务资金流入、项目收入流入；现金流出主要包括建设期静态投资流出、运营成本支出、相关税费、债务还本付息（包括专项债券还本付息，市场化融资还本付息）等。

通过编制资金测算平衡表，首先应满足债券存续期期末累计现金结存额应该大于等于零；其次是现金流的计算年限需要与专项债券的期限相匹配，及现金流量表内专项债券资金流出需要与债券投放时间、还本付息时间相匹配。

由于项目收入、经营成本、可偿债收益等预测指标存在一定的不确定性，应本着谨慎的保守原则，避免可偿债收益的“注水”行为和由此导致的本息覆盖倍数虚高的情形，因此建议实施方案风险分析中增设压力测试环节，增强本息覆盖倍数的可信度。

根据压力测试分析结果，若项目经营收入降低10％、经营成本提高10%后，专项债券本息保障倍数仍大于1，说明项目具有较好的资金平衡能力。

5、地方政府专项债券实施方案大纲

地方政府专项债券实施方案（含项目事前绩效评估报告）编制大纲

一、项目基本情况

（一）项目名称

（二）项目单位

（三）项目规划审批

（四）项目规模与主要建设内容

（五）项目建设期限

二、项目投资估算及资金筹措方案

（一）编制依据及投资估算

1.编制依据及原则

2.估算总额

（二）资金筹措方案

1.资金筹措原则

2. 资金来源

三、项目预期收益、成本及融资平衡情况

（一）运营收入预测

（二）运营成本预测

（三）项目运营损益表

（四）项目资金测算平衡表

（五）其他需要说明的事项

（六）小结

四、专项债券使用与项目收入缴库安排

五、项目风险分析

（一）与项目建设相关的风险

（二）与项目收益相关的风险

1.数量达不到预期风险

2. 运营成本增加风险

3.其他风险

六、事前项目绩效评估报告

（一）项目概况

1.项目主管部门

2.实施单位

3.申请专项债券资金规模及年限

（二）评估内容

1.项目实施的必要性、公益性、收益性

2.项目建设投资合规性与项目成熟度

3.项目资金来源和到位可行性

4.项目收入、成本、收益预测合理性

5.债券资金需求合理性

6.项目偿债计划可行性和偿债风险点

7.绩效目标合理性

8.其他需要纳入事前绩效评估的事项

（三）评估结论

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