央企信托-304号浙江HZ项目 浙江信托公司

2022年6月6日，国务院发布了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）（以下简称“指导意见”），提出了数字政府建设的六项基本原则、两阶段目标和五大体系任务。特别是在第五项任务“构建智能集约的平台支撑体系”中，提出“构建全国一体化政务云平台体系”的具体任务，并明确提出“国务院各部门政务云纳入全国一体化政务云平台体系统筹管理。各地区按照省级统筹原则开展政务云建设，集约提供政务云服务。探索建立政务云资源统一调度机制，加强一体化政务云平台资源管理和调度。”

目前，国务院所属委部局共有82个，其中，国务院组成部门26个、直属特设机构1个、直属机构16个、办事机构7个、直属事业单位13个、部委管理的国家局19个。省级行政区域39个，其中，直辖市4个、省23个、自治区5个、特别行政区2个、计划单列市5个。也就是说，将有82个委部局直接纳入全国一体化政务云平台体系统筹管理，39个省级行政区域将统筹各省政务云建设，并建立起全国政务云统一调度机制。

建设一个规模如此庞大、覆盖如此广阔的全国一体化政务云平台体系，不仅对全国政务体系制度体系和业务体系是一个重大考验，而且对提供云平台技术、产品和服务的云厂商也是一个空前挑战。那么，如此体量的复杂巨系统云平台体系应该建成什么样子？采用什么方式建设？应该由谁来建？北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）针对产业界关心的这些重大关切，通过研究《指导意见》提出的全国一体化政务云平台体系建设原则、要求、方式、内容，系统梳理了国家各委部局、全国各省市政务云建设情况，并对我国现有云计算厂商对全国一体化政务云平台体系的能力匹配进行了分析，在此基础上，提出了三项内容、四个要求、三种模式等相关政策和落地建议。

一、建什么？

《指导意见》对全国一体化政务云平台体系的建设内容在“构建智能集约的平台支撑体系”中进行了论述，主要包括政务云平台、网络平台和重点共性应用建设三方面内容：

1. 政务云平台建设

《指导意见》明确界定了政务云平台建设内容，即“国务院各部门政务云纳入全国一体化政务云平台体系统筹管理。各地区按照省级统筹原则开展政务云建设，集约提供政务云服务。探索建立政务云资源统一调度机制，加强一体化政务云平台资源管理和调度。”因此，政务云平台有以下三项建设内容：

一是国家级政务云中心节点建设。国务院各部门政务云纳入全国一体化政务云平台体系统筹管理。即国务院所属82个委部局的政务云由国务院统筹管理，形成一朵国家级政务云中心节点。

二是36朵省级区域政务云建设。各地区按照省级统筹原则开展政务云建设，集约提供政务云服务。即全国36个省级行政区域（不包括港澳台）分别统筹负责本行政区域政务云建设，形成36朵省级区域政务云。

三是政务云资源统一调度机制建设。探索建立政务云资源统一调度机制，加强一体化政务云平台资源管理和调度。即在“1主36从”的全国一体化政务云平台体系架构基础上，要实现政务云资源统一调度，包括计算、存储、网络、安全等技术资源的统一调度。

2.网络平台建设

《指导意见》对支撑政务云平台的网络平台建设内容作了界定，即“强化电子政务网络统筹建设管理，促进高效共建共享，降低建设运维成本。推动骨干网扩容升级，扩大互联网出口带宽，提升网络支撑能力。提高电子政务外网移动接入能力，强化电子政务外网服务功能，并不断向乡镇基层延伸，在安全可控的前提下按需向企事业单位拓展。统筹建立安全高效的跨网数据传输机制，有序推进非涉密业务专网向电子政务外网整合迁移，各地区各部门原则上不再新建业务专网。”重点建设内容有以下两点：

一是提高电子政务外网移动接入能力。我国电子政务外网是在“十一五”期间建设完成的，在移动政务、移动商务等移动服务场景服务方面，已经不能满足现代数字政府建设的需要，需要针对移动接入能力的提升，对现有电子政务外网进行扩容升级。

二是各地区各部门原则上不再新建业务专网。数字政府的网络基础设施要集约建设，集约使用，统一利用国家电子政务外网平台，避免重复建设，浪费投资。

3.重点数字化共性应用系统建设

《指导意见》提出了运行在政务云平台上的部分重点数字化共性应用系统建设，即“依托身份认证国家基础设施、国家人口基础信息库、国家法人单位信息资源库等认证资源，加快完善线上线下一体化统一身份认证体系。持续完善电子证照共享服务体系，推动电子证照扩大应用领域和全国互通互认。完善电子印章制发、管理和使用规范，健全全国统一的电子印章服务体系。深化电子文件资源开发利用，建设数字档案资源体系，提升电子文件（档案）管理和应用水平。发挥全国统一的财政电子票据政务服务平台作用，实现全国财政电子票据一站式查验，推动财政电子票据跨省报销。开展各级非税收入收缴相关平台建设，推动非税收入收缴电子化全覆盖。完善信用信息公共服务平台功能，提升信息查询和智能分析能力。推进地理信息协同共享，提升公共服务能力，更好发挥地理信息的基础性支撑作用。”主要包括以下八个重点数字化共性应用系统：

一是线上线下一体化统一身份认证体系。依托身份认证国家基础设施、国家人口基础信息库、国家法人单位信息资源库等认证资源建设。

二是电子证照共享服务体系。扩大电子证照应用领域和全国互通互认。

三是全国统一的电子印章服务体系。完善电子印章制发、管理和使用规范，健全全国统一的电子印章服务体系。

四是电子文件（档案）管理和应用系统。深化电子文件资源开发利用，建设数字档案资源体系，提升电子文件（档案）管理和应用水平。

五是全国财政电子票据一站式查验系统。发挥全国统一的财政电子票据政务服务平台作用，实现全国财政电子票据一站式查验，推动财政电子票据跨省报销。

六是各级非税收入收缴相关平台。开展各级非税收入收缴相关平台建设，推动非税收入收缴电子化全覆盖。

七是信用信息公共服务平台。完善信用信息公共服务平台功能，提升信息查询和智能分析能力。

八是地理信息协同共享系统。推进地理信息协同共享，提升公共服务能力，更好发挥地理信息的基础性支撑作用。

二、怎么建？

全国一体化政务云平台体系在政务云平台、网络平台和重点共性应用系统等方面的建设内容，对承建厂商在技术水平、安全保障、业务覆盖、既往经验等方面都提出了很高的要求，承建全国一体化政务云平台的厂商应该满足至少以下四方面的要求：

1.具有先进可靠的云技术和产品

82个国务院各委部局和36个省级区域构成的“1主36分”全国一体化政务云平台体系，将形成全球规模最大、业务最复杂、技术要求最高的智能集约政务云平台，而在政务云上适度超前部署的相关新型基础设施、建立的资源统一管理和调度平台、八个重点数字化共性应用系统、以及全国各部委和各地区建设的各种“最多跑一次”、“一网通办”、“一网统管”、“一网协同”、“接诉即办”等创新应用，都要求云平台承建厂商具有全球领先的云技术水平，其提供Iaas、Paas和Saas产品也应具有完善的性能和功能，并经过了市场的反复磨合锤炼，具有良好的可靠性。阿里云、华为云、腾讯云等在全球云计算市场中具有较高地位的云平台厂商，在先进稳定云技术方面优势明显。

2.具有安全可控的云能力和经验

全国一体化政务云平台体系建设事关国家秘密、商业秘密和个人隐私，事关国家关键信息基础设施安全和全国人民的利益，必须坚持安全可控的原则。云平台承建厂商不仅要具备动态监控、主动防御、协同响应的数字政府安全技术保障能力，还要具有底层关键技术产品、云平台核心技术产品的自主可控能力。另外，云平台承建厂商的背景和经验也是考量其安全可控云能力的重要指标。天翼云、移动云、联通云、中国电子云、中国电科云、浪潮云、中科曙光云等央企和国企由于其良好的政治背景，在安全可控云能力方面具有得天独厚的优势。

3.具有全面稳定的业务覆盖能力

全国一体化政务云平台体系的建设内容主要包括政务云平台、网络平台和重点共性应用系统等方面。政务云平台既包括计算、存储、网络、安全等Iaas云资源的调配和管理能力，也包括数据库、中间件、容器、低代码、无代码、Serveless、Devops等Paas中间平台的构建和供给能力；网络平台主要包括主干网的扩容、移动接入能力的提升等方面；应用系统则包括是线上线下一体化统一身份认证体系、电子证照共享服务体系等八个重点共性应用系统。这就要求云平台承建厂商具有云平台、网络平台和应用系统等全栈业务覆盖能力。在“云平台+网络平台+应用系统”全栈业务覆盖能力方面，天翼云、移动云、联通云等运营商由于通讯网络专营的特色而独具优势。如果只考量“云平台（Iaas+Paas）+应用系统（Saas）”云业务覆盖能力，阿里云、华为云、腾讯云三家云厂商优势明显。

4.具有大量成熟的建设运营经验

全国一体化政务云平台体系分两方面建设，一方面是国务院各部门政务云纳入全国一体化政务云平台体系统筹管理，另一方面是各地区按照省级统筹原则开展政务云建设。在此基础上，探索建立政务云资源统一调度机制，这就要求云平台承建厂商要具备丰富的部委级和省级政务云平台和应用系统的建设经验。从近年来承建的部委级和省级政务云平台和应用系统建设实践来看，全国有超过100家企业不同程度地参与了各部委省区的政务云和应用系统建设，其中，阿里云、华为云、腾讯云承建的项目最多，每家参与20个左右，天翼云、移动云、联通云也参与了较多项目，每家参与10个左右，其他云厂商只参与了较少的项目，或参与了较少的工作。

5.云平台厂商能力匹配综合排名

从全国统一政务云平台体系建设对云厂商能力的四项要求来看，我国各主流云平台对全国政务云平台能力匹配得分明显分为两个档次。华为云、联通云、天翼云、移动云、阿里云、腾讯云和数字广东得分在80分以上，位列第一档次；中国电子云、京东云、百度云、中国电科云、金山云、曙光云、紫光云、浪潮云、优刻得云等得分在80分以下，位于第二档次。（如下表所示）

表：国内主流云平台厂商能力匹配排名

华为云和联通云四项能力均值较高，得分在90分以上，位列第一、第二。特别是华为云虽然在各分项得分中没有一项得到满分，但四项都没有明显短板和缺项，综合得分排名第一。而联通云由于全国31个省区“一朵云”的集约优势，而在先进可靠项上得到了比天翼云和移动云更高的得分，在综合得分上与华为云并列第一。

天翼云、移动云、联通云由于独具网络平台能力，在业务覆盖方面领先于其他厂商，并由于央企背景而在安全可控方面得到满分25分，天翼云比移动云和联通云服务了更多的部委和省级，而在成熟经验项上得分更高。三家运营商云平台整体排名都位居前列，分别位居第1、3、4位。

阿里云和腾讯云由于其全球领先的云技术和产品能力，以及在全国各部门、各省区大量的应用实例，而在先进可靠和成熟经验两项中得到高分，阿里云在这两项中都得到了满分25分，腾讯云都得到了24分，但是阿里云和腾讯云由于其复杂的外资背景，都在安全可控项上得分较低，都是15分，因而在总排名中屈居第5和第6。

数字广东公司得分较高主要得益于其在国务院办公厅组织的数字政府建设评估中，连续三年获得全国第一，显示其在先进可靠项和成熟经验方面居全国前列，而数字广东公司被广东省政府加挂“广东省数字政府运营中心”牌子，具有显著政府背景，而在安全可控方面也得分较高。因而总分得到81分，位居第7。

中国电子云和中国电科云由于其央企背景而在安全可控方面得到满分25分，但由于成立时间较短，技术和产品积累还不够，省级和部委级的实施案例较少，在先进可靠、业务覆盖和成熟经验等方面得分不高，分别得分73分和72分，位居第8和第11位。

京东云、百度云和金山云在先进可靠、业务覆盖和成熟经验等方面与头部企业都有较大差距，并且由于股权复杂而在安全可控项上得分较低，因而总体排名不高，分别位于第8、8、11位。

曙光云、紫光云和浪潮云都号称是国资背景，实际上曙光云和紫光云的股东背景也较为复杂，在安全可靠项上得分均为20分，浪潮由于其地方国资背景，安全可靠项得分较高为24分。在先进可靠、业务覆盖和成熟经验等其他项上，也没有突出表现，得分都比较低，分别位于第13、14、15位。

三、谁来建？

《指导意见》提出“成立数字政府建设工作领导小组，统筹指导协调数字政府建设，由国务院领导同志任组长，办公室设在国务院办公厅，具体负责组织推进落实。各地区各部门要建立健全数字政府建设领导协调机制，强化统筹规划，明确职责分工，抓好督促落实，保障数字政府建设有序推进。”国务院新成立的数字政府建设工作领导小组和各地区各部门建立的数字政府建设领导协调机构，只是国家、各地区、各部门政务云平台建设的领导机构，全国统一政务云平台体系建设的具体工作还需要采用具体模式、选择不同厂商组织实施。北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）认为有以下三种模式可供选择：

1. 传统系统集成建设模式

传统系统集成建设模式就是由国务院、各部委局、各地区分别提出在政务云平台、网络平台、应用系统等方面的建设需求，分别打包成不同的软件包、硬件包、服务包、系统集成包等进行采购招标，并由系统集成商统一向国务院、各部委局、各地区等用户单位统一交付。交付完毕后，政务云平台、网络平台、应用系统等日常运营由用户单位信息中心负责，或由用户单位指定专门运维单位负责。

2. 事业单位运营建设模式

事业单位建设运营模式就是成立一个事业单位专门从事国家统一云平台体系的建设和运营，具体工作包括国家统一云平台体系的总体规划、需求分析、招投标组织、云平台厂商和其他供应商的管理、云平台的验收、云平台的运行维护等。在国家层面的事业单位可以新建，也可以委托国家信息中心代行相关职能。在部委层面和省级层面的单位由各部门各省的信息中心（或大数据中心）等相关机构行使该职能。

3.企业建设运营模式

我国广东、浙江、安徽、海南等地在数字政府建设中，创新了“最多跑一次”、“一网通办”、“一网统管”、“一网协同”、“接诉即办”等大量应用实践，并且在国务院办公厅组织的数字政府评估中取得优异成绩，尤其是数字广东连续3年蝉联全国数字政府建设第一名。这些地区数字政府建设的成功经验之一就是采用市场化机制，引入云平台技术领先的腾讯云、阿里云等企业与地方投控平台或其他投资者，成立公司化运营的数字政府建设运营公司。如数字广东公司最初由腾讯、联通、电信和移动共同投资成立，其中腾讯持股49%，联通、电信和移动持股51%。后于2021年底中国电子增资入股，中国电子与下属控股公司中国电子云合计持股62.84%，成为控股股东，腾讯持股稀释至16.72%，降为第三股东。数字浙江公司是阿里巴巴和浙江金控等合资成立的地方平台公司，其中阿里持股49%；安徽政采云公司是由阿里巴巴和浙江省财政厅合资成立，其中阿里持股46.75%；数字海南公司由阿里巴巴持股49%，为最大股东，海南省地图标注管理局持股30%，天翼资本持股10.5%，太极计算机持股10.5%。

全国统一政务云平台建设和运营可以借鉴数字广东、数字浙江、安徽政采、数字海南等全国各地政务云建设和运营的经验，由国家基金（或央企）与阿里、腾讯等技术领先的云平台企业合资成立“国家数字政府技术有限公司”，负责全国统一政务云平台建设和运营，并指导全国各省区政务云平台的建设、运营和统一调度管理等。

北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）认为，传统系统集成建设模式是信息化时代的信息系统建设模式，已不适合当今云时代、大数据时代对云平台建设的需求；事业单位运营模式囿于管理机制体制的约束，既不能充分发挥市场机制，吸引最优秀的技术人力加入，也不能深入政府业务，精通政府业务流程，最终造成既不是技术专家也熟悉政府流程的尴尬境地，也不适应全国统一政务云平台建设需要；而由国家资本（或央企）与技术产品先进的云平台共同成立合资公司，既可以利用最先进的云平台技术和产品，又保障了全国统一政务云平台的安全可控，是最优的选择方案。

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