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欧盟“减碳55”

一揽子行动计划

一览众山小-可持续城市与交通

原文/Agora Energiewende

翻译/钱晓璐 吕小朵 莫海鸿 陈锡逾

李柏晗 胡一泓 李怡帆

校核/众山小

排版/众山小 文献/张辰

编辑/众山小

A “Fit for 55” Package

Based on Environmental

Integrity and Solidarity

团队导读

欧盟委员会计划在2021年夏季提出激动人心的“减碳55”一揽子计划，意在从根本上改革欧盟的气候政策架构，如期实现欧盟《气候法》中承诺的2030减少55%的目标。本文全面地分析了基于环境完整性和一致性原则的欧洲气候治理方案的各项措施。它提倡欧盟层面的碳定价和配套政策的各种巧妙组合，以帮助各成员国实现其目标，最终实现欧盟减排目标。正值我国刚刚宣布碳达峰和碳中和目标之际，让我们先来一探究竟欧盟的减碳计划“Fit for 55”。

前 言

图一、“减碳55”一揽子行动计划政策周期。数据来源：Agora Verkehrswende基于Howlett and Ramesh (1995)

欧盟设立了在2050年实现气候中和的目标，并决定将2030年温室气体减排目标提高到55%（该目标较早前设定的40%减排目标更提升了一步）。然而，不幸的是，目前这两个目标都难以实现。欧盟委员会预测，依据当前的基线情景，距离2030年的目标减排量至少还存在10%的差距，并预估在2021年至2030年期间，欧盟仅在建筑和交通方面就需要每年增加350-880亿欧元的投资。尽管从2020年12月起，欧盟在预算协议中已经指定了大量的财政用于气候方面，但仅靠欧盟的财政支持并不能缩短预计的投资缺口。所有经济部门都需要快速且果断的行动和方案框架来实现新的2030年目标并为2050年的气候中和目标做准备。

欧盟委员会已经发布了2030年气候目标计划，并就如何加强现行的气候政策架构以确保目标的实现进行了多次公开咨询。除了加强现有欧盟政策工具如汽车排放的二氧化碳标准，委员会正在考虑一个欧盟范围内供暖和燃料运输的排放交易系统，可以在实现这些目标时发挥作用。基于这些提议，委员会计划在2021年7月重磅推出“减碳55”一揽子计划。

为了将这些要素纳入一个连贯的体系，需要很快对欧盟气候政策框架作出基本的决策，以实现欧盟的气候目标。如果要实现其2030年和2050年的目标，欧盟委员会气候目标计划的所有要素必须在今年年底成型。

COP26

联合国气候峰会

#Fit for 55 #

本文提出了基于环境完整性和一致性的高效气候治理方案。文章倡导欧盟层面的碳定价和配套政策的巧妙组合，以帮助成员国实现目标。

#2

欧盟未来气候政策架构中

调节建筑供暖及运输排放

的多种方案

1．

欧盟当前气候政策架构中的供暖及交通

实现2030年欧盟更高的气候目标和2050年的气候中和目标将需要对欧盟气候政策架构进行重新修订。当前的气候政策架构是围绕以下三大核心：

欧盟碳排放交易体系（The EU Emissions Trading System, EU ETS) 对电力、工业和欧洲内航航空业11000多个装置的碳排放设定了上限，为所涵盖的排放设定了碳价。

减排分担条例（The Effort Sharing Regulation, ESR) 对EU ETS目前未涵盖-主要是建筑、交通、农业和垃圾处理几个行业设定了不同国家的减排目标。

土地利用、土地利用变化及林业战略（Land use, land-use change and forestry, LULUCF) 对土地利用和林业的排放及清理进行管理。当前目标是维持排放及清理的平衡（“no debit”-“无借贷”条例），并建立欧盟范围内的核算协议以推动进展。

2018年，欧盟的道路交通和建筑共排放了1458mt二氧化碳，其中道路运输排放了787mt，建筑排放了672mt。道路交通几乎完全占据了ESR的排放量。电动汽车发电的排放是个例外，因为这是属于电力行业发电排放的一部分，因此这部分被EU ETS涵盖了。2018年电动汽车的份额虽然几乎可以忽略不计，但是在未来十年会迅速增加。

2018年，多于建筑行业三分之二（69%）的排放量归于ESR涵盖的范围，另外少于三分之一的排放量（31%）则归于ETS涵盖的范围。这适用于大规模地区供暖的排放（单位超过20mw装机容量）,以及电热供暖和制冷产生的排放，包括水加热及烹饪。

各成员国的ETS和非ETS排放的划分差异很大，这主要取决于区域供暖的普遍性。2018年在11个成员国中，大部分供暖排放都在当前ETS涵盖范围内。平均而言，在较贫困的成员国，ETS在供暖总排放量的份额较高。2018年在人均GDP低于欧盟平均水平的成员国，供暖总排放量的46%归于ETS覆盖的范围。而人均GDP高于欧盟平均水平的成员国，份额为31%。

减碳

55

EU FIT FOR 55

CLIMATE ACTION

欧盟27国ETS与ESR中建筑物排放量所占份额（%）

数据来源：Agora Verkehrswende基于EEA(2021a),EEA(2021b) 及Eurostat（2021）

另有其他治理条例来补充当前气候政策环境的三大核心：

欧盟能效指令和可再生能源指令（Energy Efficiency and Renewable Energy Directives, EED and RED） 增加了减少一次能源需求、扩大可再生能源使用的行业目标。不同于ESR目标的是，能源目标没有被细分为各个国家的目标，相反，成员国分别明确了对欧盟目标的贡献。这些能源目标在ETS和非ETS行业都会有影响。他们为实现总体温室气体减排目标提供了支持，并伴随提出了旨在清除提升可再生能源和能源效率的财务及非财务障碍的措施。

《治理条例》(Governance Regulation) 是一个统领性的框架，它要求成员国有策略地计划他们未来的能源体系，包括他们实现脱碳的路径。该条例规定各个国家政府必须基于一个通用模板制定 《能源和气候计划》(National Energy and Cliamte Plans, NECPs) 并定期评估进展。第一批NECPs明确规定了到2030年期间的政策措施，并囊括了各个国家对欧盟2030年能源目标的贡献（成员国家各自表明其贡献）。另外，《治理条例》也要求成员国和欧盟通过起草长期策略来计划实现2050年的目标。

此外，大约一半的欧盟成员国现在已经或正在准备通过采取国家框架气候法作为一种管理机制以确保国家保持在实现国家气候和能源目标以及国家对欧盟贡献的轨道上。 虽然这些法律的设计都各不相同，但定量证据证实有此类法律的国家在实现目标方面比没有此类法律的国家表现更好。定性证据也表明将气候行动纳入国家框架会增加国家政府对任务的政治所有权感，确保任务之间实现目标的一致性并为他们采取更雄心勃勃的政策提供保护。

虽然欧盟气候政策治理框架在随着时间的推移而更新，但并不是没有重叠和不一致之处。然而广义上讲，它确保了环境完整性以实现所设计的气候目标水平。它的功能是确保：

2030年总体气候目标得到不同行业和国家目标的支持（目标设定功能）

有国家和欧盟层面的实施政策来实现短期和长期目标（实施功能）

定期监测进展情况并且在需要时采取纠正措施（合规功能）

2．

确保减碳55%目标下环境完整性治理方案

欧盟对于碳排放治理雄心的增长，和潜在的碳排放交易的扩大，对欧盟气候政策的治理提出了一个基本问题——气候目标（气候目标是为了避免对气候系统造成危险的人为干扰而采用的温度限制、浓度水平或减排目标。例如国家气候目标可能在特定时间范围内减少一定量的温室气体排放，例如《京都议定书》下的温室气体排放量。）应如何执行？为确保结果合规和最终问责的机制应该是什么？

当前在欧盟的治理框架下，有两个确保温室气体减排目标的基本保障机制：其一，碳排放交易即EU ETS；其二，具有法律约束效力的国家目标即ESR。在碳排放交易中，这两个机制通过“限额”总可用排放量来确保合规。根据ESR，欧盟成员国需要制定相关减排政策为实现法律约束下的国家减排目标，同时也确保本国遵守欧盟法规。在该系统下，还有一个年度排放配额（AEAs）来决定可交易配额的额度上限。然而，碳交易只存在于欧盟成员国之间，而非私人实体。

当碳排放交易拓展到ESR目前涵盖的领域时，问题的核心就变成了如何确保成员国遵守排放目标。应该继续使用ESR作为核心监管机制吗？还是应该由ETS来确保碳排放目标的完成，抑或是应该二者共同监管？

拓展：责任分解条例（ESR）下的碳排放权交易

年度排放配额（AEAs），即ESR规定下的碳排放量，自2013年起可以在欧盟成员国之间进行交易。尽管有这些规定，但由于以下两个关键因素，目前欧盟还没有真正的AEA交易市场：（1）AEA市场参与者仅限政府；（2）私人实体不可直接参与额度交易。27个成员国政府在交易准备和交易意愿上各处在不同的阶段。在财政资源和对AEA的需求/供应上，部分国家相较于其他国家具备更强的市场意愿。展望2030年，阻碍碳排放交易的最大障碍可能是价格信号的缺乏和极低的流动性。迄今为止欧洲市场上的少量AEA交易都是非公开进行的，并且未公布最终收盘价。同时，也没有什么公开的信息平台能让成员国表现出购买/出售AEA的兴趣。对AEA交易感兴趣的政府需要单独联系潜在的交易伙伴。对如何将市场机制引入ESR有更多想法的话，请参阅Öko Institut和Agora Energiewende (2020)。

虽然欧盟有多个减排规定在约束着碳排放，但EU ETS和ESR必须有一个约束效力足够强大，才可以确保成员国和协约国的碳减排并实现减排目标。从本质上来说，为了覆盖2020年代的建筑物供暖和道路交通的碳排放，共有两种方式可以扩大碳排放交易：

其一、从2025年开始，将EU ETS的范围扩大到建筑和道路运输的能源消耗。为将所有来自道路运输和建筑物供暖中排放的二氧化碳包括在当前的EU ETS体系下，可以修改EU ETS的现有指令。EU ETS的统一交易价格将适用于所有EU ETS成员国的所有部门。

其二、从2025年开始将建筑物供暖和道路运输的碳排放创建单独的ETS类目。为涵盖强制成员国遵守的交通/建筑物化石燃料的碳排放指标，需要建立一个新的、独立的碳排放交易系统。与之前的系统相比，新的独立交易系统的配价将和EU ETS的当前价格不同（可能更高）。一旦解决了初期的一些问题，新系统将有机会在2030年后与EU ETS的能源与工业系统合并。

如我们所见，欧盟未来的气候治理至少有三个行动议程：ESR涵盖的范畴、ESR的目标上限以及碳排放交易的作用和形式。结合这三个行动议程涵盖的领域，我们可得出：

方案1：维持当下ESR范畴，根据减排55%的目标来调整ESR的目标，并尽可能与交通与建筑物的独立ETS结合。因此在这种情况下，为确保交通、建筑和其他部门实现减排目标，需要继续将ESR作为主要的规范机制。这个方案和EU ETS未来可能的扩展不太兼容。但是，该方案可以与决定价格上限的、独立的交通与建筑物碳排放ETS相结合。设置价格上限（例如100欧元/吨）有助于确保交通与建筑物供暖的价格不会涨的太高。然而在这个方案下，不得不继续将ESR作为主要的规范机制，因为单纯的设置ETS的价格上限并不能确保达成55%的减排目标。

方案2：扩大ETS范畴或引入独立的ETS并缩小ESR约束范围。这个方案遵循了当前的逻辑，即以ESR涵盖EU ETS所有未能涵盖的碳排放领域。如果要扩大EU ETS的涵盖领域，抑或建立独立的建筑物与交通ETS，那么ESR将不再涵盖任何ETS的监督领域。方案2有两个重要的潜在意义。首先，ESR标准下的剩余碳排放量需要达到55%这个标准——除非这项标准会被新的规范机制替代。其次，为达到减排55%的目标，ETS需要一个排放上限的硬指标。

方案3：在可能将ESR并入ETS的前提下，将ESR的目标调整为55%。上述更新将留给成员国去决定他们是否遵从这个新的条例，无论是与减排55%一致的ESR目标——或是他们是否更愿意加入ETS（独立机制或是EU ETS），在这种情况下，ETS将作为最终的规范机制。选择加入ETS后，各自的碳排放将不再是成员国ESR义务的一部分。如果所有成员国都确认使用方案3，其结果将与方案2一致。

方案4：维持ESR下各成员国的减排目标，但需要通过ETS来确保其合规：这个方案将维持ESR现有的监管范畴，并不需要通过更新来达成55%的减排目标。为了确保减排量符合55%的红线，交通与供暖的碳排放必须包含在ETS之中（无论是独立的还是扩展后的机制）。因此ESR的功能和作用将发生显著的变化：不再是作为实现欧盟气候目标的规范机制，而是要为每个成员国设置本国最低排放阈值。只有通过这种方式，才可以确保所有成员国不会把减排任务下放到别的地方——同时也会降低个别成员国陷入高碳发展的风险。然而，目前作为ESR一部分的灵活性条例（例如AEA交易）在这样的情况下便失去了意义。

请注意，在方案2和方案4中，需要增加额外的条款以确保例如农业与废弃物处理这样不受新ETS约束的部门可以按标准减排。

减碳

55

EU FIT FOR 55

CLIMATE ACTION

图三、环境完整性背景下欧盟气候政策架构的可行性方案。数据来源：德国交通转型智库（Agora Verkehrswende）基于当前排放数据

下表总结了以上四个方案的核心区别。

★

表

格

一

★

表一、环境完整性背景下欧盟气候政策架构的可行性方案。数据来源：Agora Verkehrswende

从以上概述中我们可得出：

方案2/3/4需要一个ETS作为强有力的规范机制，需要设置一个无上限的价格或者其他允许增加排量措施（例如大额豁免）的硬上限指标。这个已经存在于当前的EU ETS中了。对于新增的交通与建筑物的独立ETS来说，这样做对于政策制定者来说也许是个挑战——但对于确保55%减排的环境一致性来说至关重要。

方案1/2/3需要作为欧盟目标的未来预期（方案1和方案3），或者更高的减排期望和更细致的监管范畴（方案2），来调整当前ESR的目标期望。

拓展：两种规范机制是理论上的第五种方案

这个理论上的第五种方案在引入了硬上限指标和强硬的ETS后，其实是在欧盟和成员国两个层面上强化了ESR的减排目标。在这种情况下，减排结果将具备双重保障：两项机制将要求成员国政府和运营商严格遵守交通和建筑部门标定的碳排放要求。其中，ETS将允许全面灵活的碳排放活动（只要他们从其他国家的排放机构购买了足量的配额）；而另一种机制——ESR——将对成员国排放进行严格限制。如此这般就无法避免成员国可能会不遵守排放要求的情况（即成员国购买了可以覆盖其排放量的配额）。这个方案其实不太切合实际，我们在这里不会再讨论该方案。

3．

基于环境完整性原则评估的改革方案

我们对四个方案做出了以下评估：

方案1 “更新ESR”是在交通与建筑物的碳排放有价格上限的情况下还能确保环境完整性的唯一选择。在这种情况下，新引入的面向交通/建筑物的独立ETS不必作为一种规范机制。相反，这个独立的ETS只是作为一种激励减排的政策工具。碳价可以通过预先设置的价格走廊来逐步进行实施，并将随着时间而上涨（德国建筑和交通的新ETS就是这种情况）。这个方法可以解决不断上升的碳价对社会影响的担忧，并将减少碳价浮动的不确定性。一旦新方案达成政治协议，这个方案还承诺可以比新ETS更早实施，因为ESR目标更新的速度可以比新ETS更快。新方案还可以确保国家层面的监管机制（如国家气候法）与欧盟目标同步的雄心水平。在这种情况下，ESR修正案还应该包含对规范机制的改革，目前该机制存在明显的缺陷。（请参阅下方文本框）我们必须指出，方案1和EU ETS的扩展并不兼容，因为其会导致两个规范机制有重叠并相互冲突。

方案2 “扩大ETS/独立新ETS及更细分的ESR“完全依赖ETS机制。这并不意味着不能有其他的配套政策在起作用——事实上确实需要配套政策的协助。这些配套政策将补足ETS设定的碳排放价格，以确保结果符合减排目标。因此碳排放的价格需要“不惜一切代价“上涨到足以支持减碳目标达成。对于建筑和交通的独立ETS，高碳排放价格的风险是很明确的。需求弹性差、市场流动性较差，可能会导致价格快速上涨。但对于涵盖建筑物和交通的EU ETS由于市场规模足够大，价格反应可能不会那么极端，但也会带来各种各样的问题：碳价可能会上升到行业无法承受的价格，但如果太低又无法对建筑物和交通的碳排放产生限制。因此，这个方案可能无法在一些新领域起作用。

拓展：应该如何加强ESR的规范

在方案1和方案3中，新ESR发挥着重要的作用——合规机制是环境完整性的关键要素。除了一般的侵权行为，ESR当前的规范框架还包含每五年的一次“合规检查”（目前计划于2027和2032年进行）。如果在合规检查期间发现某个成员国违规，其减排任务将乘以1.08倍，并不允许该国交易AEA。但是由于2021-2025年的合规检查要到2027年才开始（并且到2028年才能完成），因此在2030年前都无法对这些可能的违规采取行动，这样会破坏系统的稳定性。这些缺憾可能会通过加强ESR的规范机制来弥补。例如在违规的前提下直接对成员国进行高额罚款，将规范与欧盟资金联系起来以年度为单位进行规范检查。

方案3 “接受机制”（Opt-in Model）提供了政治上的灵活性——但也可能造成成员国之间的巨大差异。当成员国选择加入ETS时，其决策将部分受其他成员国行为的影响。例如，一些成员国可能会将交通部门纳入ETS以致燃料价格上涨，而邻国可能选择不这样做。行动不一致的成员国将需要采取大量的额外政策来实现欧盟更新后的ESR目标。

方案4 “国家最低目标” 看上去可能是阻力最小的方案。虽然名义上ESR保持不变，整个ESR的监管理念——以及减碳目标的意义——也会发生深刻的变化。尤其是我们还不清楚各国政府和欧盟委员会对国家气候法更新的重视程度如何，以及2023/2024年计划的NECP中提高国家和部门减排目标的雄心如何。同时我们也不清楚不同的机制是否会确保欧盟达成其整体目标，也不确定违反减排目标是否会受到惩罚。更为重要的是，一旦碳价上涨而政策制定者不能执行严格的控价，那么将会导致全世界的危机。如果价格的上限结合了过期的ESR目标，也将会丧失环境完整性。但从好的方面来说，如果ETS足够严格和稳健，那么这个方案将会在保证经济效益和确保成员国在采取一些国家层面的手段来平衡交通与建筑的碳排放的前提下，达成减排目标。

4．

新行业实施碳排放交易的时间表

建立新的ETS或将新的监管实体纳入EU ETS中是一项复杂耗时的工作。另外，与这项工作相关的监管和政治挑战可能会造成重大延迟。因此，首先最需要进行的便是新协议的谈判，将其变为全面“减碳55”一揽子计划的一部分并在2022 年底或2023年中期通过。政治协议一旦达成，协议的实施需要建立一个强有力的欧盟碳排放交易体系，包括监测、报告和验证系统，以及需要建立一个排放配额拍卖系统。由于各成员国的政治和监管改革将需要12到18个月，因此想要在 2025 年之前建立一个功能齐全的独立ETS或进一步扩展EU ETS是很难想象的。鉴于2020-2030 年将是加速交通领域和建筑领域减排的决定性时期，这样的延迟可能会破坏到2050年实现净零排放的长期可行性。即使欧盟采用方案2/3/4，并且ETS成为主要的合规机制，下一个十年的决策也强调在系统启动和运行之前保持现有的ESR。

5．

扩大EU-ETS风险收益

与建筑供暖和道路运输的独立交易计划

将碳排放交易扩展到交通和建筑有两种主要途径：一是扩大当前EU ETS范围，二是建立一个独立的仅涵盖建筑和交通的交易体系。虽然方案1需要一个单独的系统，但方案2/3/4对这两者都是适用的。然而将现有的EU ETS扩大到包括交通和建筑会带来一系列风险。

在 2010 年至 2020 年的大部分时间里，由于累积的配额过剩，EU ETS很大程度上失效了，并导致碳价处于较低的水平。直到2018年，EU ETS才恢复其预期功能，并从那时起它便成为了具有成本效益的减排驱动力，尤其是在电力行业。其中一个关键的部分是2018年推出的市场稳定储备制度(Market Stability Reserve)，它成功地先将累积的盈余拨备起来，后来再将其消除。对于目前被EU ETS覆盖的排放单位来说，碳价的反弹发出了一个明确的信号：对于电力行业来说，碳价是煤炭发电的丧钟；对工业而言，则需要制定策略以从根本上减少排放，并进行相应投资。通过这种方式，碳价才能最终成为变革的驱动力。

然而，如果EU ETS得以扩大并囊括新行业，这个新的供需平衡可能会被打破。这一举措将通过两种方式重新注入不确定性：

市场不确定性： 住房和交通的需求反应尚未清楚，虽然有对现有碳税事后评估的轶事证据来支持，但这些数据远不及能源市场模型的复杂性，因为后者是以每小时的频率来跟踪碳价和市场反应。因此，如果交通和住房排放被限制在某个特定水平，届时将会产生哪种碳价，就不那么容易说得清。

监管不确定性： 人们同样对交通和建筑推动监管调整的能力，或对新增行业高碳价的政治反应知之甚少。现有的经验表明，有组织的燃油用户群体（货运工人、农民）和公众（黄背心）都能有效地表达自己的观点并推动监管变革，尤其是交通燃油税。

一个典型的特征是价格上限问题。虽然这个工具可以确保政治支持并防止广泛的反对声音，但一旦达到价格上限，将会释放无限量的配额供应。出于这个原因，一个含有价格上限的交通和建筑ETS难在不损害现有EU ETS环境完整性的情况下与之捆绑在一起，更不用说与之整合在一起了。

如果将ETS单独用于交通和建筑，目前尚不清楚将如何定价，因为价格取决于配额的稀缺程度，也就是说，上限有多大。然而，如果要对排放产生显著影响，考虑到交通和建筑需求的低弹性，独立体系的碳价可能要比当前EU ETS价格高得多。因此，扩大后的EU ETS涵盖交通、建筑、电力和工业)的碳价将介于当前EU ETS和独立体系之间。

建立一个独立的交易体系可以规避这些风险，至少在最初的阶段可以实现。也许在某个时候，可能在2030年之后，这两个体系可以连接并最终整合在一起。在这样的场景中，首先要建立一个独立的体系，并随着时间的推移能克服困难得到成长，如果发现价格水平趋同，它可能会与现有的EU ETS保持一致。这些体系也可以在一段过渡时期内将市场联系起来，可通过一个关口来限制配额的可转移性或执行其他保障措施。最终，如果新的建筑和交通ETS被证明足够稳定和稳健，它可以完全纳入现有的EU ETS。这一安排将允许新成立的交通和建筑ETS发展成熟，且不会危及EU ETS的稳定性和功能。

6．

改革和延伸对产业竞争力的影响

减碳55%的目标将导致EU ETS的价格上涨，如果将运输和/或供暖纳入整体的ETS中，价格可能会进一步上涨。对于那些面临额外成本但无法将这些成本转嫁给消费者的企业来说，这是一个问题——尤其是在国际竞争中的能源密集型行业。这将欧盟工业问题重新提上议程：如何在激励对气候中和工业技术的投资的同时解决碳泄漏问题？

过去，欧盟一直寻求通过免费向企业提供配额来保护企业免受碳泄漏保护问题，然而由于免费分配在不断减少的配额预算中所占的比例越来越大，该系统正在达到极限，而行业最终仍需要过渡到低排放量的替代生产方式中。因此，碳泄漏保护方面的任务发生了根本性的变化。它不再足以有效地使工业免于变革，相反地，须出台一项新的清洁工业政策以激励对气候中和技术的投资——其规模足以在未来30年改变欧盟的经济。像“碳差价合约”(Carbon Contracts for Difference，简称CCfDs) 这样的新工具不仅要帮助欧盟工业继续生产，而且要大力投资减少排放——这是防止碳泄漏的最佳措施。德国交通转型智库（Agora Energiewende）提议引入欧盟清洁工业一揽子计划，将碳泄漏保护措施与碳差异合约等工具相结合，以确保欧盟工业可以从“减碳55“计划中受益。

减碳

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EU FIT FOR 55

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图四：碳泄漏保护的短期、中期和长期政策工具。

数据来源：Agora Verkehrswende(2019)

相比之下，在针对交通和建筑的独立ETS下，竞争力问题相对不那么严峻。至于运输燃料，排放交易对欧盟的跨境长途运输有一定的影响，可提供鼓励措施在欧盟以外的地方设置加油站，甚至鼓励绕道去欧盟以外的地方补充燃油。但是，问题的范围会各有差异，因为并非所有欧盟以外的地方都会有更高的成本。碳定价可能会加剧与俄罗斯、白俄罗斯和北马其顿边境的现有价格差异，而挪威、瑞士和英国的燃料价格已经趋于上涨。建筑供暖燃料的泄漏或竞争力问题也很低，毕竟热量不会通过欧盟边境传递。”

关于工业热能，大部分排放已经包含在EU ETS中：与已覆盖的5.91Mt工业二氧化碳排放量(2017)相比，EU ETS扩展到所有热能生产(包括EU ETS目前未覆盖的热能)估计将增加80 Mt。在这个数量之下，将有巨大的潜力取代天然气在中低温度加热的使用。例如，2017年欧盟工业消耗的天然气有39%用于产生低于100°C的热量，可以由热泵有效供应。事实上，工业热泵已经应用于食品饮料、包装、纺织和化学工业。

减碳

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EU FIT FOR 55

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图五：2017年100°C以下的天然气消费量

占工业天然气总消费量的份额。

数据来源：Agora Verkehrswende和AFRY管理咨询(2021): No-regret hydrogen: Charting early steps for H2 infrastructure in Europe.

对于那些没有被纳入当前EU ETS范围的能源密集型行业，由于装置规模的原因，情况则更为复杂一些。例如，一份为引进德国ETS而进行的研究表明，到2025年，如果二氧化碳价格为55欧元/吨，那么在EU ETS未涵盖的8个行业中，二氧化碳成本将超过总增加值的5%，其中包括生产石膏、麦芽、油脂、淀粉、瓷砖和合成纤维的特定行业。然而，这些行业也只占德国GDP的不到0.1%，只占德国国家ETS覆盖的排放量的大约0.4%。

在这种情况下，对那些较受影响的行业的最佳支持方式不是全面豁免，而是通过有针对性的投资援助，特别是在能源效率提高、可再生能源的部署和热能发电的电气化方面。

如果原本用于Non-EU-ETS装置的燃料被用在欧盟碳排放体系的装置中，也会产生不必要的负担，可能产生的排放价格将是原来的两倍。因此，将上游和下游的覆盖范围结合起来，意味着需要根据预期用途对燃料进行合法分离——这是一种已知的和被确立的实践措施，例如，越野用途的柴油。

未完待续

一览众山 小

可持续城市与交通

#参考资料#

《基于环境完整性和一致性的欧盟“减碳55”一揽子计划》

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