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区域绿道是功能集成引领城乡融合发展的复合型廊道。在新时期国土空间规划体系中，区域绿道规划是涉及城乡资源要素最多的专项规划，是引领城乡资源组织框架从“以交通骨架”向“以生态骨架”转变的有力工具，是引领空间治理模式变革、促进生态产品价值实现的重要抓手。

本文从国土空间治理的视角，梳理了区域绿道规划思想的演变历程，以成都市天府绿道七河绿带为例，针对绿道沿线资源要素均质、资源配置失宜、开发运营困难等问题，创新规划引领思路，通过对接国土空间“一张图”，建立资源价值评价体系，构建绿道选线技术平台；利用评价结果开展空间治理，重塑经济地理；转变领导工作方式，融合设计、开发、运营，引导片区开发，以期探索新时期区域绿道规划创新实践路径。

作者

刘文豪成都市规划设计研究院规划师

于儒海成都市规划设计研究院副所长，高级工程师

区域绿道是依托自然要素串联城乡绿色开敞空间的廊道，承载着游憩休闲、绿色出行、生物迁徙等重要功能。但随着人们对美好生活的向往越来越强烈，区域绿道的功能不断迭代升级，从开始串联生态要素强化区域生态结构，到植入多元功能拓展市民生活方式，区域绿道已成为涵盖生态、休憩、文化等复合功能的网络系统。区域绿道规划从注重生态要素到统筹全域要素，从侧重空间建设到重视空间治理，其战略性和系统性在逐步增强。

2019 年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出建立国土空间规划体系，强化对专项规划的指导约束来提高空间治理能力，通过“多规合一”的方式，利用专项规划的“战略引领”来补充国土空间规划的“刚性管控”，并要求做好区域协调、城乡融合，突出地域特色，提高规划的科学性。

在新时期，区域绿道规划涉及了沿线全要素的统筹配置，涵盖了策划、规划、建设、运营等全过程引导管控，在既有空间治理网格中增加了“斜向针脚”，已成为国土空间规划体系中战略引领性、系统集成性最突出的专项规划。

七河绿带是成都市区域绿道天府绿道“一轴、两山、三环、七河”骨架网络的重要组成部分（图 1），依托成都市域七条重要水系为脉络，贯穿于乡村区域。与沿线资源相对丰富的广州、深圳碧道相比，七河绿带依附的水系多穿越成都平原，且作为区县行政边界，沿线资源分布均质、生态空间侵蚀、开发运营困难等问题较为突出。

图1 成都天府绿道体系效果图

本文从国土空间治理的视角，以彰显片区特色、推动综合治理、引导片区开发为目标，以绿道为线索，带动沿线土地综合整治、资源高效配置，尝试探索区域绿道规划引领国土空间治理的创新路径。

区域绿道规划实践的思路演进

经过世界各国百余年的实践探索，区域绿道在城乡空间治理中扮演的角色越来越重要。

从霍华德的“田园城市”中联系城乡的林荫道提供便捷、舒适的交通，到串联伦敦全域水网的“蓝丝带绿道网”统筹滨水空间治理；从波士顿公园的“翡翠项链”拓展户外游憩空间，到美国的Boulder 绿道计划丰富市民的游憩、生态、文化体验；从新加坡为建设“花园城市”以绿道网络串联公园体系，到为建设“花园里的城市” 以绿道活化蓝绿空间，组织创新企业 “围绿生长、以绿促创”；从深圳以绿道蓝网开展生态修复，到“山海连城”营造宜居家园，提升生活品质 ，这些实践探索无不在证明区域绿道的重要作用。

从世界各国区域绿道的实践经验来看，区域绿道功能已从景观美化的线性开放空间，转变为功能集成、引领城乡高质量发展的复合型廊道。区域绿道建设已从生态保护、文化创造，转变为调控城乡结构、重塑经济地理的重要手段。

区域绿道规划编制的思路创新

区域绿道覆盖面广，沿线涉及了山、水、林、田、湖、草、城、镇、村各类资源要素。伦敦的“东南绿链”、美国的“东海岸绿道”、新加坡的“全域绿道网”、深圳的“绿道蓝网”等世界著名区域绿道的成功，在于经过多年的开发运营，其功能逐渐多元化，优质资源要素从早期的被动串联到现在的主动集聚，形成了综合治理提升绿道周边的经济活力、经济收益，经济发展又反哺综合治理的良性循环。

但七河绿带广布之于成都市平原乡村区域而言，其资源虽然丰富但类型均质，生态优势突出但建设侵蚀严重，优势资源已被开发但未能整体成势。此外七条河流多处在行政区边界的交汇处，是各类规划容易“遗漏”的区域。

在促进国土空间治理能力现代化的背景下，须对接国土空间规划“一张图”，建立资源要素评价体系及选线平台，科学选线串联最优资源，促使其特色最大化凸显；根据资源优势评价结果，开展沿线国土空间综合治理，促使其资源最优化配置；融入片区综合开发思路整体统筹，实现其价值最大化。

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凸显区域特色的选线平台建设

目前，欧洲、美洲等地区的国家中发展较为成熟的区域绿道，多以河流、生态保护区、生态廊道为载体，利用多年时间完成了生态骨架到功能骨架的转变。反观七河绿带沿线，有山、水、田、林、湖、草等作资源本底，名镇、名村、文保单位作文化点缀，产业园区、重点功能区、重大项目等作发展动力。但缺乏一种可在较短时间内帮助绿道沿线资源实现价值最大化彰显的统筹工具。

为此，建立区域绿道沿线资源评价体系，并将评价标准纳入国土空间双评价系统，形成选线平台，与生态专项、生态保护规划结合，持续创造生态价值；与历史遗产、文化保护规划结合，传承文化记忆；与空间规划、城市设计结合，助力城乡融合。所以，绿道选线技术平台是彰显资源优势、激活“边缘区”活力、科学选线的有力工具，同时也是开展土地整治、配置空间资源要素的科学依据。

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绿道引领的周边要素综合治理

七河绿带中涉及 III 类以下水质的河流占比超过 25%，农业面源污染严重，两岸林地破碎，同时对林盘等保护不足，农田半自然生境逐步退化。河流两侧存在大量的低效建设用地，距河道蓝线 200 m 范围内开发强度达27%，是成都市生态区域平均开发强度的两倍。

基于此，区域绿道规划应与国土空间规划充分对接，将绿道沿线单个维度的生态治理升维至多个维度的综合治理。以“清澈水环境、繁荣水经济、乐享水生活、传承水文化” 为导向，将七河绿带规划与环境治理、片区发展、片区风貌相结合，系统开展“治水治岸”，统筹安排空间资源要素；“聚业赋能”，引领农、商、文、旅、体融合发展；“筑景成势”，将均质、分散的资源实现“抱团取暖”；“织绿畅游”，引领市民绿色、品质出行；“智慧运营”，利用现代科技，创造更多智慧场景。

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设计、开发、运营相融的建设模式

绿道建设成本和维护成本高，难以满足投入收益平衡，而传统绿道规划仅侧重于空间形象和功能植入，且更多关注资源富集的节点设计，统筹性不足、落地性不强，造成绿道碎片式开发，而其余地段的绿道开发相对困难。七河绿带沿线资源优势片区已形成绿道片段，但未能在全域整体成势。根据中央城市工作会议“一尊重、五统筹”的要求，按照“无策划不规划、无规划不设计、无设计不施工” 的原则，以商业化逻辑、市场化运作的方式，推动国企转型为专业化绿道开发运营公司，搭建政企合作平台。

在实施主体上，促进从政府规划、企业建设向共谋共建、共治共享转变；在发展逻辑上，促进从生态景观营造向生态价值转化转变；在开发模式上，从资源优势点开发向整体统筹、连片开发转变；在建管模式上，从发挥单要素优势向统筹全资源要素转变；在融合投融资上，从政府投入支撑到建设运营平衡转变。

天府绿道七河绿带规划的探索实践

七河绿带全长830 km，衔接城市、社区级绿道，形成“绿道环”、串联 “公园链”、联通“河湖网”，形成“公园城市”的绿色脉络。其以扇形分流的肌理，讲述了“水润天府”的农耕故事；以丰富多彩的资源，描绘了“以水为媒”的天府文化；以振兴乡村的使命，诠释了“与田共生”的大美意境，绘就岷江水润、茂林修竹、美田弥望、蜀风雅韵的七彩天府画卷。

在国土空间治理的视角下，七河绿带规划以系统集成的方式，从资源评估建立绿道选线技术平台、综合治理统筹要素配置、片区开发促进整体连片开发三大方面提高空间治理能力，促进生态产品的价值实现。

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以精细选线彰显区域特色

首先是资源价值评价体系（表 1）的建立。山、水、田、景区公园及林盘等生态资源是七河绿带选线的基础要素，其价值高低决定了绿道向腹地纵深影响的“宽度”；人文资源则增加了绿道的“厚度”；而沿线城市重要的功能区、产业园、特色镇等建设资源，必然成为绿道重塑区域经济地理的动力支持。

表1 七河绿带资源价值评价要素

以国土空间规划“一张图”为基础，将涉及的 291 处生态资源、89 处文化资源、106 处建设资源细分为 16 类绿道选线影响要素，将要素自身的价值、交通可达性和临水距离作为价值判断的三大标准，并进行赋值。

同时，根据各区、市、县相关规划中的发展目标，甄选出公园、林盘、景区等八类最能体现地方特色的资源，作为分段特征要素，设计针对成都平原的赋值清单，将其作为绿道选线要素的分段特征隶属度依据（图 2）。

图2 不同分区特征影响要素可视化分析图

其次是优化传统线性叠加运算。引入景观生态学“源—汇”理论，将资源自身的价值能级与基于时间成本的交通可达性相融合，判断资源串联的必要性；为了避免受行政区界线割裂的影响，同时保证每个研究单元的数据精度最大化，利用广义权距离模糊分析，将分段特征影响要素的隶属度离散到栅格单元。

最后形成绿道选线技术平台。将分析后的结果纳入市域国土空间“双评价”中，作为绿道线形判断的科学依据，以及下一步资源优化配置的参考。最终以完善绿道体系、紧邻七条河流、依托现有道路、串联重大项目为原则优化线形，得到可标定具体道路的绿道主线及支线选线指引（图 3）。

图3 区域绿道选线方案

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以统筹引领带动综合治理

七河绿带规划以治水、治岸为前提。水质清则绿道兴，将流域治理、水生态涵养和生态修复结合起来，提升区域水生态环境品质；同时根据资源要素价值评价的结果，按照耕地面积不减少、湿地比例稳定、林地逐步提升，促进连续、完整生境和农田半自然生境形成的方向，腾退低效产业用地，引导周边资源相对均质的滨水宅基地腾退还林、还耕，向资源价值高的区域转移，统筹推进生态空间山、水、林、田、湖、草生态的修复和综合整治。

将七河绿带与片区发展相结合。从资源禀赋和人群需求出发，串联城镇功能节点、乡村振兴发展走廊、特色景区景点等资源，以绿道为服务轴带，推动其要素和人气向腹地扩散，以周边优质的环境吸引资源向沿线 32处产业功能区及特色镇、林盘聚集，植入新业态，发展新经济，形成 10处农、商、文、旅、体、科产业集群及三类“绿道 +”场景，重塑经济地理，引领片区高质量发展。对接片区交通，构建全域 30 分钟“快达 + 慢行” 交通体系、五级“转运 / 到达”体系，同时结合林盘小镇和产业功能区，优化驿站布局标准，拓展市民高品质的绿色生活方式。

将七河绿带与片区形态相结合。借助绿道与资源相互牵引的作用，形成圈层、支状、复合和自由四种绿道文旅场景营造模式（图 4），呈现沃野千里的原生景观和逐水而居的人文风光。为彰显区域特色景观风貌，形成通廊道、显主题、美肌理等 12 种资源打造模式，调整镇村体系，强化资源优势引领城乡形态整合（图 5）。

图4 七河绿带文旅场景营造模式图

图5 七河绿带建设与片区形态相结合的营建模式

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以靶向指引片区开发

以规划导则指引建设主体进行项目实施。为凸显各条绿道的特色，在《成都市天府绿道建设导则》的基础上，结合七河滨水特征、郊野特色，精选线、定断面、配设施、选材料，量身定做建设导则。为降低实施门槛，规划保留绿道的原真性，利用机耕道、巡河通道作为绿道空间。鼓励采用易于取得的本地材料作为路面铺装，控制建设成本，因地制宜地设计九种特色断面进行指引。

以计划清单、图则协助主管单位进行管理实施。为与城市发展步调保持一致，梳理与各区（市）县相关的规划重点项目，制定了分期建设计划，根据计划形成项目图则。

以商业化逻辑、市场化方式进行开发运营，推动招商引资，实现与企业共享发展。七河绿带涉及成都市域14 个区（市）县，根据 44 处特色分区，采用“市级政府统筹 + 区级政府推动+ 企业单位运营”的开发运营模式，由市水务部门牵头，结合河长制统筹绿道建设；由各（市）区县结合实际情况，实行分区规划建设，区县政府与平台公司进行合作建设运营。

以生态产品价值实现机制促进生态价值转化。与七河绿带沿线国土空间治理相结合，探索生态产品供给与经济发展目标增减“挂钩”、生态资产账户异地增减平衡、生态投入有机补偿机制，促进沿线川西林盘、农业产业园等生态产品价值创造性转化，完善以城市品质价值提升平衡建设投入的建设模式、以消费场景营造平衡管护费用的“双平衡”发展模式，以及绿道驿站等公益性生态项目市场化运作机制。同时，将绿道作为生态综合补偿试点，完善市场化、多元化生态补偿机制。

结语

区域绿道是引领城乡高质量发展的重要绿色基础设施，区域绿道规划是国土空间规划体系中的重要一环，相对于其他专项规划而言，其需要统筹的空间规划和空间要素更多，对城乡特色空间形态的塑造、农商文旅体融合发展战略的引领性更强。

同时，区域绿道沿线存在城乡资源丰富但要素分布均质、建设投入少但运营成本高、点状开发容易但整体成势困难等问题。所以，区域绿道规划不仅是各类相关规划要求的统筹合一，更是沿线土地空间资源的综合整治。

本文从国土空间治理的视角切入，梳理优质资源，突出片区特色，利用 GIS 软件将相关规划、资源价值评估、国土空间“双评价”整合进绿道选线技术平台，其评价结果可作为绿道选线的宜居度考量和土地综合整治的参考。此外，探索绿道开发运营模式，可以增强其落地性以及整片开发的可操作性。

目前，各区（市）县已建成、翻新七河绿带约 200 km，驿站约 60 处、文娱设施近 200 余处。近 30 处新村社区向绿道布局，市民生活不断丰富，先后开展了“国际自行车健身节”“绿道生活节”等 400 余项城市活动，带动就业人数约 3 万人。

同时，绿道对产业的吸引力也在逐步体现，七河绿带清水河段已引进清华万博等数十家“双创”企业入驻；桤木河段已建成“崇州慢城”；毗河新都段通过植入多种新型业态，打造荧光绿道，被评选为“成都市中心城区最美花园式特色街区”之一。

文章来源

城乡规划杂志社

作者 | 刘文豪、于儒海

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