济宁唐口开发建设投资政府平台债 山东济宁经开区债权项目

一、 片区开发的概念和特征

(一) 片区开发的核心概念

片区开发是以综合性营商环境绩效作为项目内容，以土地收入作为实现自平衡的主要收入来源的政企合作模式。

(二) 片区开发的关键特征

1. 依据国办发[2017]7号文“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”，地方政府主管部门通过竞争方式选定受托单位，按照“各司其职、收益共享、风险共担”的总体原则，由项目主体独立排他地进行片区投资建设、运营或者托管。

2. 核心交付内容是受托开发片区的综合性营商环境，包括而不限于土地整理和基础配套设施建设、投资促进、人才培养招引和经济社会发展等公共服务职能。

3. 在当前的科技水平上，片区开发的主要收入来源，来自于土地一级开发收入。【七公片区开发】致力于片区开发的其他收益来源及其稳定性研究，包括但不限于人力资源、招商引资、程序效率等方面。

4. 绩效考核：对于综合营商环境(社会经济发展指标)，而不是建筑工程质量工期的绩效考核，是合规性架构的必须组成部分：“见货付款，按效付费”。

5. 地方政府与其邀请投资人的投资，处于共担风险、共享收益的类似于股份合作的关系，但基于财政收入的特殊性，这种股份合作关系，并不意味着按比例分配收益，而是类似于优先股/优先受益权，在项目收益达标的情况下，获取定额收益。

6. 封闭区域内增量考核和专项资金使用制度是模式的常见标配。

二、 核心逻辑： 自平衡中的营商建设

(一) 核心产品是综合性营商环境建设

片区开发中应当包含有招商引资、产业导入等等服务内容，而且，这种营商软环境服务是以营商硬环境为必要基础的。二者具有不可分割的关联关系，或者说，割裂了二者的关系：单纯考虑硬环境本身，就忽视了对营商硬环境外溢性的计量，或者，忽略考核硬环境，就造成对软环境运营的考核变得缺乏基础，缺乏可比性。

正如我们所经常提到的那样，产业导入是片区开发的特有内容，片区开发亦必然派生GDP，具有派生GDP的外溢性，并且在一定程度上可计量，是片区开发模式与管理库PPP模式的最显著区别。进一步的，对派生GDP体系的绩效考核是片区开发的特有内容，包括管理库PPP在内的其他类型基建筹融资模式，都不具备这种关联经济发展的特征。

然而，引入包含有招商引资、产业导入等服务内容的片区开发类型之后，最大的问题是，如何实现营商硬环境建设与营商软环境运营的必然关联？而不是，看起来更像俄罗斯轮盘赌？

这个问题的关键在于：建立“基础设施投资和招商引资服务”与“实现区域经济发展目标”的“投入—产出”之间的科学且有效关联的绩效考核机制，这才是片区开发的成功关键，才是片区开发模式的核心技术，没有之一。我们将在本专题的“绩效考核”章节中做全面细致深入的介绍。

(二) 自平衡是片区开发核心逻辑

以产业新城为主要代表的片区开发项目模式的核心逻辑之一，是每个项目必须能够独立地实现自平衡。

由于公益性项目缺少充分的市场化收益来源，因此这种自平衡的逻辑，必须是通过土地一级开发过程以实现收入来覆盖投资。

采取其他市场化收益来覆盖片区开发投入的，属于虚构事实骗取融资的违法犯罪行为，读者一定要谨慎避开。

三 、 重要升级: 从举债演进到股权性质融资

片区开发模式中，地方财政对于投资人不承担刚性的支出责任，投资人的预期回报，来自于在片区封闭运行下，对于片区开发所带来的财政增收的定额分享。

投资分配规则，采取了类似于优先股机制的基于项目绩效情况下封顶不保底的分配方式，也可以理解为，类似于优先受益权的安排，享有优先受益权的项目主体(投资人)，在项目收益达标等综合条件下，获取定额收益。

一方面开辟了地方政府与社会资本各尽所能、共同发展的42号文PPP模式，另一方面以类似于投资入股性质的融资角度，从获取债性资金转化为筹集股性资金，彻底避免了刚性的地方政府支出责任负担，是片区开发模式合规实施，促进投资控债，而得以不断创新发展壮大的根源。

四 、 片区开发与小伙伴们的天地之差

初学者在接触片区开发时，比较容易犯错的是，与常用的金融工具混淆，与政府采购综合性的建设工程混淆，特别是，与管理库PPP混淆。对于这些核心差异的混淆，是片区开发难以入门的首要原因。

(一)片区开发是项目模式，不是金融工具

初学者考虑片区开发项目结构搭建进而资金筹集时，首先要考虑的是，进行项目模式和金融工具的区分。项目模式表述地方政府与项目主体之间的关系，比如说PPP、ABO、F-EPC、政府购买服务等等。金融工具表述资金提供方与接受方之间的关系，比如说专项债，基金，信托，资产证券化等，都属于金融工具范畴。

片区开发是一种项目模式，它表述的是地方政府与项目主体之间的合作关系，是一种包含土地一级开发内容的综合性营商环境建设项目模式。就像PPP一样，本身并不必须要进行融资。合规的片区开发模式，可以适用很多金融工具，而它本身并不是一种金融工具。片区开发的核心问题，是在其先天已有盈利性的基础之上，妥善地解决合规性问题。

(二) 片区开发不是简单的政府采购综合工程

在片区开发发展初期，受到有些媒体将片区开发重复称为“片区综合开发”的影响，有些读者，误以为片区开发就是针对片区内多种类型工程的简单复合。

然而，从技术上说，并没有“片区综合开发”这一概念；片区开发都是综合的；非综合的、单一行业领域的片区开发不是片区开发。比如说，单一地做供水，那就是供水工程项目；单一地做道路，那就是道路工程项目。

从相反的角度来说，如果片区开发仅仅是一系列工程的组合，那就必须按照工程进度付款，那不是毫无融资意义了么。

所以说，引入包含有招商引资、产业导入等服务内容的片区开发类型，形成复杂的约定交付付款条件，是片区开发实现合规的必要条件。

从另一侧面来说，为了实现片区开发的自平衡和综合型营商建设目标，还必须包含土地一级开发。借助土地一级开发环节中实现的土地利用效率提升，实现增量收益，进而推动一系列派生的新增GDP的实现。

因此，片区开发不是简单的政府采购的综合性工程，它必须包含土地一级开发，必须包含招商引资产业导入，片区开发是一个综合性的系统。

(三) 片区开发仍旧是工程，而PPP是服务

1. PPP是一种交付固投的长期购买服务

PPP刚刚大范围兴起的时候，很多观点将其作为一种“提供公共产品和服务供给”的“购买服务”方式，虽然这与目前的主流观点不尽一致，但实际上我们可以发现，所有的PPP管理库项目，无论是高速、轨交、养老、污水、垃圾、水电气热公用事业，都可以看做实质是一种超长期限的服务的提供，——唯一的差异，是对于PPP来说，固定资产建构筑物一般是要交付的——交付不交付，对于PPP项目二三十年的长期限来说，价值比重已经很微小了。

从这个角度来理解，才可以明白，为什么PPP项目各年度支出应当是平滑的，为什么PPP项目需要有运营，一般是BOT，而不可以是BT，不可以是市政N大桥的BT延长版；甚至，为什么PPP项目需要针对运营进行绩效考核，——这些都是购买服务模式的特征所在：只有购买服务模式，支出才是平滑的；只有长期服务，才可能属于一种运营；进而，才需要对这种复杂的服务，进行绩效考核，实行按效付费。

当然，按照现行的观点，PPP并不属于购买服务模式，也不属于采购工程(或者货物)，而成为凌驾于二者之上的一种独立模式；但是，这并不妨碍PPP在实质上属于一种期限超长、最终交付固定资产建构筑物的购买服务模式；尽管时至今日，PPP与购买服务模式已经完全归属于不同的文件监管体系了。

2. 购买服务是不移交资产的短期PPP

逆向思考一下，为什么102号令《政府购买服务管理办法》要规定“购买服务合同期限，最长不得超出3年”？

因为如果没有时间限制的话，无论是高速、轨交、养老、污水、垃圾、水电气热公用事业，都可以通过购买服务来实施，至于建构筑物是否交付，在“政府-平台公司-社会资本”的架构中，归属于平台公司也完全可以接受，未必须要交付的。

若果真如此，就不会有人做管理库PPP项目了，两评一案既麻烦又耗时，关键是还要占财承，走购买服务多方便哦。——堵死这条违规路径的，正是我们刚刚提到《政府购买服务管理办法》。

3. 片区开发仍旧是工程

与养老、会展、文体服务类型的ABO项目中一些用来提供服务的建构筑物不交付的情形不同，片区开发项目内容中必然含有必须交付的内容，比如说：一级开发的土地、市政的道路桥梁等等，——即使采取违规不交付的做法，甄别时也是视同交付的。

虽然含有了综合服务内容，但仍不能改变片区开发是工程这一本质属性。这是片区开发与管理库PPP的本质区别。

4. 片区开发不宜采用管理库PPP和专项债

管理库PPP在实质上属于一种期限超长、最终交付固定资产建构筑物的购买服务模式，它在实质上需要通过逐年向社会资本支付购买运营服务费用的方式，来覆盖社会资本的先期投入。

片区开发，无论是采取ABO，还是F-EPC模式，抑或是二者兼有，它都是一种工程，或更准确的说，可能含有服务内容的工程。

客观上来看，由于土储债停发，且管理库PPP不允许在政府性基金中安排运营期补贴支出安排，综合上述各方面因素，片区开发不宜采用管理库PPP和专项债的模式。

这也是10号文之前，许多专家抱怨，管理库PPP中的园区开发类项目，绩效考核机制的设计不尽合理，不尽符合管理库PPP本义的一个重要原因——用购买服务的实质，去套用采购工程的内核，总是会有些别扭的。

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