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近年来，地方政府投融资受到较大冲击，党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。2022年，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，指出要加强地方政府债务管理，健全地方政府债务限额分配机制，完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。财政部强调要规范地方政府举债融资行为，坚决遏制隐性债务增量，严堵违法违规举债融资的“后门”，严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

那么，政府投融资的资金来源有哪些？又有哪些方式？本文对项目的投融资模式进行了简单的梳理和总结。

01

政策梳理

近年来，国家出台了多个政策，对地方政府投融资方式做了一定的合规要求。以下是一些主要政策的梳理：

2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》

明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题。控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。

2017年，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。

2021年，国法办发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》

决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。严禁要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

02

投融资模式

发展历程：

时间

模式

发展历程

1994年

财政直投模式

1994年以前，基础设施的建设主要依赖于财政资金投入

2008年

国企平台模式

1994年开始，此后逐步成长，2008年爆发式发展，2010 年进入转型发展

2014年

PPP模式

2014年开始PPP模式成长迅速，2018年进入规范发展新阶段

2015年

政府债模式

2015年地方债正式开始，2017年至今大力推进地方债发行使用

随着市场经济的快速发展，政府间仅靠财政拨款的融资方式显然不能满足城市经济发展需要。根据市场化的程度不同，地方政府一般采用的投融资模式大致可以分为以下几类：

财政直投模式

在1994年以前，基础设施项目建设主要依赖于财政资金，地方政府投融资模式较为单一。财政直投即地方政府直接投入财政资金，建设运营基础设施项目。该种财政模式在运用过程中会遇到一些挑战，例如财政资金筹集能力不足、未有效利用市场化融资的能力等。

国企平台模式

2010年，国务院19号文件的出台，首次提出对地方融资平台进行规范、清理和整顿。随后2014年国发43号文要求政府不得通过融资平台及逆行代为举债，平台公司的代融资只能被剥离。从这一时候，国企平台开始向市场化转型。

随着国企平台公司投融资的高速推进，为城市基础设施建设带来大量资金的同时，也出现了一些挑战。例如债务规模增长迅速，投资效率降低下，债务风险激增，城市基础设施运营效率提升机制不完善等。

PPP模式

PPP广义上泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的伙伴合作关系，即政府和社会资本合作。

根据财政部PPP中心公布的信息，截至2022年4月末，在库项目总数13556个，其中管理库项目数量10304个、投资额16.4万亿元；储备清单项目数量3601个，投资额4万亿元。PPP发展至今，管理库项目数量及投资额持续增加；储备库项目数量及投资额从92号文开始出现回落，2019年12月后企稳回升。

PPP模式经过多年的发展，参与主体重建设轻运营的倾向较为明显，没有执行PPP模式设定的初衷。明股实债、保底收益等现象层出不穷，缺乏真正的市场化设计和绩效付费理念，因而这类“伪PPP”项目亦成为地方政府的债务风险。

近年来，国家相继出台一系列旨在建立规范地方政府举债融资机制、严控地方债务风险的政策。在此背景下，PPP发展受到一定的影响。

自PPP推广以来，在筹集基础设施建设资金和提升运营效率上发挥了重要的作用。在实际发展中，也面临着各种挑战，使得其价值体现受到了一定的限制。主要表现在以下几个方面：

财政支出受到10%的限额约束。

PPP运作程序较长、操作难度较高。

社会资本结构比较单一，效率提升面临挑战。

顶层法律规范不健全，政策变动性大。

融资配套政策支持不足。

专项债

地方政府专项债券是落实积极的财政政策，稳投资、扩内需、补短板的重要举措，是近两年地方政府的重要金融工具。

2022年，地方政府专项债券重点围绕交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域，支持铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等行业。

就申报发行的单个发债项目而言，其关键点在于：项目成熟一个、推进一个，取决于各省市自治区能否上报合适的项目。分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。在建项目采用项目收益专项债券应明确原有融资和新增融资的偿还责任，并确保债券本息的现金流。

就申报工作而言，其关键点在于：“自下而上” 、 “自上而下”均要抓，前者以申报项目为重点， 后者以资金划拨与监管为重点。

在政府专项债券运用过程中，也会存在着一些问题，例如额度有限、项目对应的资产管理确实、责任不清晰、偿债来源单一、信息披露不足等。

对于政府专项债券的运用，结合在实际案例中总结的经验，在今后的工作中我们给出三点建议。

加强研究，分析政策。深入研究《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》、《地方政府债券发行管理办法》等文件，了解政策要求和动向，加强对专项债的认识，熟悉专项债的申报流程，明确专项债的申报方向和申报重点。

加强对接，精准谋划。按照专项债支持的领域，加强跟业主对接，结合当地的实际情况，帮助谋划和策划生成一批次符合国家投向、符合申报要求、符合行业标准、符合地方实际的高质量的专项债项目，在立项之前就要着重考虑资金筹措中专项债对项目的各种要求，尤其是结合预算内投资的地方配套部分，有收益的项目争取专项债解决。

瞄准重点，专项突破。由于专项债项目的核心要求就是现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，成功获批发行专项债，关键是做好项目建设内容、项目投资、项目融资和项目收益的匹配。同时，地方政府债务项目的绩效管理贯穿于项目运行的整个生命周期，事前绩效评价要求做好项目规划，明确目标导向。

政府专项债整合运用

在投融资模式进行选择的时候，需要综合考虑到投融资模式中政府所需承担的风险，权衡其是否在政府可承担的范围内，选择最合适的融资模式。考虑到项目的可经营性，可以将几种模式整合运用，有以下几种方式可供选择。

1、专项债+国企平台

专项债的资金筹集优势与国企平台公司累积的建设和运营管理经验可以有效集合，在目前专项目债管理较为宽松的情况能沟通有效推动地方政府投融资建设。

专项债+国企平台模式既可以发挥专项债的融资优势，又可以借助公司市场化的经营管理能力优化项目的建设运行。

2、专项债+PPP

政府专项债是公开发行的政府负债，资金特性上具有成本、期限等明显优势，但在项目及资金管理上存在薄弱环节。

PPP能有效整合社会资本的运营能力，在项目管理上具有优势，其面临的重大挑战是缺乏相配套的融资工具。专项债和PPP的整合运用具有互补优势，具有非常大的实践意义。

专项债支持项目融资已经有不少实践，需要建立规范的制度，包括必须的信息公开等。专项债项目收益和PPP项目收益的关系及管理需要明示，防止造成重复使用，带来债务偿还风险。

专项债作为政府项目资本金的政策是明确的，但是根据目前PPP政策和金融政策，其使用存在问题。财政部23号文对于PPP债务资金有着明确的约束，如果没有明确的政策支持，可能导致PPP合规性风险，无法获取有效融资。

3、专项债+市场化融资

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，允许满足条件的重大项目在发行专项债券的基础上，通过项目单位进一步进行市场化融资；允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

目前政策推动专项债作为资本金，项目范围从铁路、高速公路、供电供气，扩大到交通、能源、环保、民生、市政等大范围领域。需要抓住政策机遇，发挥资金撬动功能。

专项债要作为资本金，要求其对应的项目收益要在偿还专项债本息后仍具备融资条件才可，项目的运营收益水平至关重要。

在债贷组合中，市场化承接主体需要提前做好安排。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。

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