国企信托-76号大秦文明园非标项目大秦文明园规划图

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文章来源：城投研究

文章作者：王小文

2022年5月，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），拉开了我国盘活存量国有资产的序幕。时至今日，有关盘活存量资产的新闻日渐增多，反映出从中央到地方，对于盘活存量资产的高度重视和积极作为。

一、政策进入深水区

1.中央政策

9月14日，自然资源部出台《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，并决定在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点，探索创新政策举措。

2.地方政策

9月4日，河北省人民政府出台《关于印发河北省行政事业性国有资产管理办法的通知》（冀政发〔2023〕7号），从资产配置、资产使用、资产处置、预算管理、基础管理、资产报告、监督管理等7个方面，对全省行政事业性国有资产的盘活提出指导意见。

9月14日，深圳市发展和改革委员会出台《关于支持深圳市基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）高质量发展的若干措施》，结合深圳市实际，推出建立健全基础设施REITs项目库，扩大基础设施REITs储备范围，创新基础设施REITs投融资体系，打造基础设施REITs交易中心等18项具体举措，进一步推动深圳市基础设施REITs高质量发展。

3.地方举措

9月8日，青岛市举办盘活存量资产现场推介发布会。市属国企、区市财政及国资监管部门、金融机构、资管公司、社会资本方等悉数出席。会上推出产业园、房产、土地、大型设备、车辆等五大类共计1000余项存量资产，现场有部分投资方与参展单位初步达成合作意向。

9月12日，海口市举办深化国资国企改革动员部署会，省委常委、市委书记罗增斌提出，最大限度发挥国有资产使用效益，在更大市场空间内优化配置国有资本和国企资源，积极盘活闲置低效资源。

二、资产盘活“347”

近期诸多政策、事件表明，我国存量资产盘活工作正在各地持续推进并逐渐进入深水区域。那么如何做好存量资产盘活工作呢？小文老师先给出三大领域、四个步骤和七种模式，后续文章再做详细阐述。

1.三大领域

按照国办发〔2022〕19号文的要求，各地盘活存量资产，可以从以下三个重点领域着手。

一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。

二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。

三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

2.四个步骤

（1）资产清查。摸清国有资产和资源家底，为闲置资产建立台账或数据库。对纳入台账管理的资产进行可用性和经营性分析，尤其是对有经营性现金流资产、或有潜在价值的资产及闲置低效资产进行重点梳理。

（2）资产评估。围绕项目资产所有人、债权人、担保人（若有）从法律、财务等方面进行全面调查分析，摸清资产历史沿革、权利属性、运营收益，进行资产评估，量化纳入台账管理资产的价值。同时与金融机构沟通，为统筹谋划厘清本区域盘活资产包和整合融资奠定坚实基础。

（3）盘活方案。政府相关部门制定分门别类盘活国有资产和资源的整体思路，并设计出盘活相应资产提升项目收益、盘活路径及交易结构等实施方案。必要时委托第三方机构完成该项工作。

（4）盘活实施。根据盘活方案，针对不同资产的分类，采取不同的盘活方式，如特许经营权、资产购置、资产证券化、基础设施REITs等模式对存量国有资产进行盘活。

3.七种模式

国办发〔2022〕19号文给出了盘活存量资产的七种方式，分别为基础设施REITs，PPP/特许经营，产权规范交易，发挥国有资本投资、运营公司功能作用，盘活存量和改扩建有机结合，挖掘闲置低效资产价值，兼并重组等。

在此，介绍两种实践中应用较为广泛的盘活方式。

（1）PPP/特许经营模式

由于目前PPP模式受政策影响暂停推进，通过特许经营方式盘活存量资产便成为合规且成熟的模式。在实践中，乐山大佛景区摊位和观光车30年特许经营权17亿拍卖、贵州榕江县殡仪馆20年特许经营权拍卖等，都是成功落地的案例。要特别强调的是，对于投融资平台获取本地政府特许经营权项目，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十五条的规定，实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。因此，不建议政府对于投融资平台公司直接授予特许经营权。

（2）资产购置模式

资产购置模式，主要是投融资平台公司或社会资本购买政府闲置的固定资产，并加以改造提升资产经营性为目的，从政策性银行获取的以所购买资产本身及平台公司自身的现金流为还款来源的贷款。政策性银行主要指农发行，主要用于工业园区改造、教育和医疗基础设施改造等领域。该模式的优点在于投融资平台公司购置并改造了政府闲置资产，政府获得资产出让的财政收入，而投融资平台公司购置资产的资金大部分或全部来源于政策性银行贷款，实现政府增加财政收入、投融资平台公司获得经营性业务、政策性银行支持资产盘活多方共赢的目标。

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