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作者：紫荆资本 汪澍

《私募投资基金监督管理条例》

详细解读

01

前言

2023年6月16日，国务院常务会议审议通过《私募投资基金监督管理条例（草案）》，引发行业的广泛关注和讨论。2023年7月9日下午，国务院正式发布《私募投资基金监督管理条例》（以下简称“《私募条例》”）全文，并将于2023年9月1日正式实施。

《私募条例》最初的草稿应该是在2013年成型，伴随着同期中央编办将私募股权投资基金和创业投资基金的行业监管职能划转给中国证监会，但彼时私募基金行业规模尚小，重要性也远不如当下，学术界和实务界对于一些立法技术和概念也存有颇多争议，因此条例并未最终成型。中国证监会也在《私募条例》的立法进展受阻时，在2014年间抓紧出台了《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称“《私募办法》“），成为了未来十年里私募基金行业监管的纲领性文件。

2017年，在经历了2016年私募“暴雷”现象频发的风暴后，私募条例首次公开征求意见，围绕投资者利益保护、强化私募基金管理人的监管、提高信息披露质量等命题展开，行业第一次从行政法规层面直观感受了国家对私募行业的“顶层设计”理念。但征求意见稿发布后，条例也因多方原因迟迟未获出台。

自笔者2017年参加《私募条例》（征求意见稿）的座谈会以来，转眼8年过去，行业的发展也历经了一个完整的周期，现在回过头去看，2017年征求意见稿中的诸多内容以及所对应的市场环境也已发生了变化，因此本次发布的《私募条例》已经与2017年征求意见稿有很多不同，笔者本次就不再进行全文比对，仅以本次发布的《私募条例》相关内容进行详细解读说明。

与2017年相比，笔者认为，私募基金行业的环境主要发生了如下变化：

一、行业规模取得了大幅增长，从业机构和人员数量增加。截至2023年5月，在中国证券投资基金业协会（以下简称基金业协会）登记的私募基金管理人2.2万家，管理基金数量15.3万只，管理基金规模21万亿元左右（2017年该数字仅为8.2万亿），从业人员数量突破了17万人。行业规模的持续增长，提升了私募基金在各类资管业务中的比重，从2017年不到10%提升至如今占据五分之一，成为资管业务中活力最强且不容忽视的力量。这一变化一方面将私募基金的法律地位提升到了2017年未达到的高度，相信这也是促成私募条例出台的主要原因之一。而另一方面，条例将如何处理私募基金的定位，尤其是处理好和其他资管业务之间的关系，也成为了一道难题。

二、私募证券基金和私募股权基金齐头并进，私募股权基金增长迅速，成为行业主力。在过去的十年间，得益于中国资本市场的发展，以及大众创新、万众创业、科技强国的基本国策，私募证券基金和私募股权基金均取得了不错的发展，基金规模持续增长。其中私募证券基金规模攀升至5.9万亿左右后较为稳定，私募股权基金规模（含创业投资基金）攀升至15万亿左右，成为了各类私募基金中的绝对主力。就行业地位而言，私募证券基金促进提升资本市场投资者群体的机构化程度具有重要意义，而私募股权基金在服务实体经济方面所发挥的作用更是得到了全社会的一致认可。截至2023年一季度，私募股权基金（含创业投资基金）累计投资于境内未上市未挂牌企业股权、新三板企业股权和再融资项目数量近20万个，为实体经济形成股权资本金超过11.6万亿元。注册制改革以来，近九成的科创板上市公司、六成的创业板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前获得过私募股权基金支持。本次私募条例一方面确立了私募证券基金和私募股权基金分类监管的总体设计理念，另一方面也基本确认了除上述两类私募基金外，其他类私募基金应不存在立法上的空间了。此外，私募条例也正式在立法层面解决了“私募股权基金”在监管中的身份问题，中国证监会依照《基金法》和《私募条例》的规定，依法对私募证券基金和私募股权基金实施行业监管，授权中国证券投资基金业协会开展登记备案等自律管理工作。

三、行业进入第一个退出周期，过往风险逐步暴露，管理人队伍有待整体提升。在过去的十年里，私募基金行业取得了举世瞩目的辉煌成绩，但也暴露出一些行业超高速发展中难以避免的问题，积累了不少风险，其中对于投资人利益保护的不足以及管理人队伍存在的非法集资、非法经营等问题也不容忽视。《私募条例》本次一方面加强了对私募基金管理人及其股东、实际控制人的监管要求，设置了一定的门槛条件，另一方面大大提升了监管机构行政执法的权限，一改过往部门规章中不痛不痒的行政处罚，针对各类违法、违规情形设置了较为严格的行政处罚措施，为加速过往风险的出清和提高执法威慑，净化行业队伍，打下了基础。

四、创业投资得到广泛认可，差异化监管万众期待、呼之欲出。在过去十年间，创业投资基金服务重点领域和战略性产业，有效支持国家战略，积极支持计算机、半导体、医药生物等重点科技创新领域和国家战略。李强总理在国务院常务会议中也强调，要落实创业投资基金的差异化监管政策，抓紧出台促进创业投资基金发展的具体政策。

有鉴于上述背景，本次《私募条例》的出台可谓是万众期待，终于掀开了私募基金行业发展政策法规2.0时代的序幕，万象更新，自今日而始，因此，准确地理解和把握《私募条例》的具体内容，对行业而言十分重要。

02

《私募条例》整体设计

《私募条例》全文共七章六十二条，内容非常详细，充分展现了国务院对私募基金的定位和顶层设计理念。

一、基于过往私募基金风险处置的经验教训，强化源头管控，强化了对私募基金管理人及其股东、高级管理人员及从业人员的要求，将典型的损害投资者利益，扰乱金融秩序的行为进行点明约束，并强化了相应的合规责任。

二、结合私募基金的特点，在靠近资产管理业务的平均监管标准的基础上，适当为私募基金保留了一定的灵活性。如要求私募基金也需要遵守《资管新规》投资层级的要求，但新增了母基金豁免投资层级的要求。

三、搁置争议问题，探索解决机制。例如基金法是否可以直接适用于股权基金、基金法中的托管人职责是否需严格适用、股权基金中的投资顾问是否需要特定资质；创投基金的监管如何进行、私募基金在政府引导基金上的监管交叉如何处理等疑难问题上，条例基本采用了搁置争议的方法，对于部分问题也给出了后续沟通解决的方案。

四、提升创投定位，明确创投定义，明确差异化监管和支持政策落地理念，明确各相关部门的具体分工职责。《私募条例》本次花了一个独立章节共四条来解决前述问题，足可见对创投基金的肯定和期许。

五、强化监管手段，加大处罚力度，加速出清风险。进一步明确了中国证监会及其派出机构的监管职责，以及可以采用的行政管理措施和行政处罚手段，大大提高了并处罚金的水平，有效提高违法成本，形成威慑，也提供了加速行业出清风险的必要手段。

具体内容包括：

第一章 总则部分：

明确了私募基金的行业定位、基本定义、基本原则、信义义务、财产独立性、监管职责划分以及差异化监管理念。其中在差异化监管理念中，既明确了证券基金、股权基金和创投基金分类监管的差异化，也提出了按照管理人的业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力不同实施差异化管理，落实扶优限劣理念。

第二章 私募基金管理人和托管人：

针对过往风险处置中总结出的经验教训，从强化源头管控的思路出发，在私募条例层面强化了对私募基金管理人股东、控股股东、实际控制人的要求，并进一步明确了管理人、托管人及其股东、高管、从业人员的禁止性行为。明确了其登记义务和产品备案义务。

第三章 资金募集和投资运作

确立了私募基金应当自行募集，除另有规定外不得委托募集的基本原则；合格募集的基本标准；明确了契约型基金中应由管理人代为实施法律行为；产品备案的基本要求；私募基金监测机制设计；私募基金投资范围；母基金投资层级豁免；管理人从业人员投资申报制度要求；禁止转委托和证券咨询服务需依法依规；建立关联交易管理制度；私募基金须年度审计；从业人员禁止性行为；信息披露和信息报送义务；管理人失能情形下的处理措施等。

第四章 创业投资基金的特别规定

包括创业投资基金的定义，创业投资基金差异化监管的设计思路，创业投资基金发展政策的职能划分等，为差异化监管和支持政策的落地打下了坚实基础。

第五章 监督管理

对中国证监会依法行使对私募基金行业的监管职权范围、行政管理措施和义务、与其他金融监管机构及地方政府协同监管等方面进行了规定和设计。

第六章 法律责任

全面提高了

（1）未履行登记备案义务从事基金投资活动的行为；（2）私募基金管理人利用私募基金财产开展经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务，或者要求地方人民政府承诺回购本金，变相增加地方政府债务；

（3）私募基金管理人未聘用适格高管，或未建立投资申报管理制度；

（4）私募基金管理人转委托，或聘用不适格机构提供证券投资建议服务；

（5）私募基金管理人违反关联交易制度；

（6）私募基金管理人、托管人及其从业人员发生禁止性行为（混同财产、为他谋私、侵挪财产、内幕交易等）情形；

（7）私募基金管理人、托管人及其从业人员违反信息披露义务；

（8）私募服务机构及其从业人员违反信义义务情形；

等情形下的合规责任，除责令改正、通报批评，警告外，中国证监会还可以对相关机构处以10万 30万 100万不等的罚款，对相关责任人员除以3万 30万不等的罚款，对部分严重违法行为还会没收违法所得，并处以一定所得倍数的罚款。除此之外，中国证监会还可以对严重违法的相关具体人员采取市场禁入的行政处罚措施。

第七章 附则

对于外商投资基金管理人，条例未做明确安排，授权由中国证监会会同商务部等相关部门，依照外商投资法律、行政法规和《私募条例》的要求另行制定。

要求境外机构不得直接向境内投资者开展募集活动，国家另有规定除外。

条例将于2023年9月1日正式实施。

以下为全文解读。

03

《私募条例》逐条解读

解读

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本条确立了《私募条例》的立法宗旨和上位法。其立法宗旨包括规范业务活动、保护投资者及相关当事人合法利益、促进行业规范健康发展三方面。上位法则分别为《基金法》、《信托法》以及《公司法》、《合伙企业法》。

《基金法》是私募基金行业的上位法，其在公募基金和私募证券基金监管上确立的非常丰富细致的监管规则，但一直以来如何是否应该适用于，该如何适用于股权基金，学术界和实务界一直颇有争议。而从本次《私募条例》具体内容来看，本次条例对这一争议进行了恰当的处理，仅就部分内容吸收了一些《基金法》中的要求，因此笔者理解暂时不会对现有的监管理念构成大的调整。

《信托法》则是各类资管业务的基石，不过，《信托法》实施已久，很多概念和要求，实务已经远远超出了《信托法》制定时的背景和设想，如有余力，相信立法部门会尽快着手对《信托法》进行一些必要修订。

由于私募股权基金大多采用公司型或合伙型组织形式，《公司法》和《合伙企业法》作为上位法也非常正常。不过，笔者此前也提出过，由于私募基金有别于一般的合伙企业和一般的公司，我国现行《公司法》和《合伙企业法》并未对此作出一些顶层设计，因此在后续的内部治理和税收政策方面，立法技术上困难重重，也实为憾事。

解读

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本条主要规定了两方面的内容。

一是明确了私募基金的定义。按照通说，私募基金的定义主要有四个构成要件：1.通过非公开方式募集设立；2.资金进行委托管理；3.以投资活动为目的；4.利益共享，风险共担。本次《私募条例》则更加符合通说定义的内容。此外，也更好地明确了“私募基金”的外延边界。例如，“在中华人民共和国境内以非公开方式募集资金设立投资基金”，这个范畴就明显不包括投资者全部为外资时的情况，因此投资者全部为外资（募集行为全部在境外）的QFLP目前无法在协会备案为“私募投资基金”。

二是明确了私募基金的三种组织形式，分别为契约型（文中用“投资基金”这一概念替代）、合伙型和公司型。《证券投资基金法》最早确立了契约型基金的法律地位，同时2013年修订版第154条规定，“公开或非公开募集资金，以进行证券投资活动为目的设立的公司或合伙企业，资产由基金管理人或者普通管理人管理的，其证券投资活动适用本法”，也为公司型和合伙型的证券投资基金的设立发展预留了法律空间。本次《私募条例》也采用了同样的思路，依照本条例设立的“投资基金”默认为契约型，符合私募基金特征的公司和合伙企业也属于“私募投资基金”。

不过值得注意的是，本条对于“私募基金”的定义，单纯从文义来看仅指“私募基金管理人”开展的私募基金活动，因此可见《私募条例》搁置了可能将其他类似业务如证券期货经营机构开展的私募资管计划和私募基金业务业纳入一并管理的争议问题，将适用范围限缩在需在基金业协会登记为“私募基金管理人”的活动范围内。也避免了和其他非公开募集的资产管理产品产生规则上的竞合冲突，从某种意义上来看也算是一种不得已的妥协吧。

解读

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本条规定了四个方面的内容。

其一，肯定了私募基金行业的地位，敦促发挥私募基金服务实体经济、促进科技创新的功能作用；

其二，明确了私募基金活动的基本原则。遵循自愿、公平、诚信原则，保护投资者合法权益，不得违反法律、行政法规和国家政策，不得违背公序良俗，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益；

其三，明确了信义义务的基本要求。对私募基金管理人、私募基金托管人及私募基金服务机构，强调其应当遵守法律、行政法规，履行信义义务；

其四，明确了从业人员的基本要求。应当遵守法律、行政法规规定，恪守职业道德和行为规范，按照规定接受合规和专业能力培训。其中，定期接受合规和专业能力培训按现在的规定是后续每年15学时的培训要求，但此次刻意强调了“合规”能力培训，不知后续是否会对培训计划作出一定调整。

解读

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依照《信托法》确立的信托财产独立的基本原则，本次在行政法规层面明确了基金财产独立性的问题，对于契约型私募股权基金的财产独立性保护有较强的积极意义。私募基金财产的债务一般由私募基金财产本身来承担，法律另有规定除外，例如在《合伙企业法》中，合伙企业的债务除由合伙企业财产承担以外，不足部分由有限合伙人承担有限责任，普通合伙人承担无限责任。

在收益风险分配上，条例原则性规定以基金合同约定为准，笔者认为这并不意味着基金合同约定可以突破《公司法》《合伙企业法》的要求，但也为一些结构化设计、收益分配顺序特殊安排等保留了“协议约定优先”的自由。

解读

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本条明确了中国证监会对私募基金业务活动实施监督管理的职权划分，各地证监局则依照中国证监会的授权履行相应监管职责。这也是自2013年中央编办将私募股权基金和创业投资基金监管职责划归中国证监会之后，又一次正式在行政法规层面对该职权的划分进行了重新确认，也彻底解决了这一遗留问题。

而对于一些存在监管交叉的私募基金，《私募条例》也选择了搁置争议，主要指的应当是财政部的《政府投资基金暂行管理办法》和国家发改委的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，为后续这两部部门规章的持续有效和更新保留了空间。

解读

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本条是笔者较为关注的条款，体现出与过往思路有所不同的顶层设计。目前中国证监会已经基本实现了对股权投资、证券投资、创业投资等不同类型私募基金的分类监督管理。但对于管理人进行分类差异化监督管理，一直以来未能实现，行业对此也有一些意见。从大的方面，未能实现对管理人进行分类差异化监管的主要原因，笔者认为主要有两派不同的观点：一方认为应当考虑“抓大放小”，对管理规模较大、市场影响力较大的管理人应当从严管理，对于管理规模较小的，则可以划给地方自治。而另一方则认为“抓大放小”的思路容易诱发“蚂蚁搬家”式地逃避监管，不利于行业做大做强。对大机构从严监管，也有失公平。两派观点各有理由，难分伯仲。

本次《私募条例》在这方面提出了顶层设计的理念，要求中国证监会根据业务类型、管理规模、持续合规情况、风险控制情况和服务能力等，对管理人实施差异化管理。这些要素与中国证监会、基金业协会近年来实施的“扶优限劣”理念基本一致，笔者认为可以视为是对过往“扶优限劣”理念的基本认可。不过，下一步，私募办法和协会自律规则会否更进一步，可能还有待观察和实践考验。

解读

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详细解读：

本条规定了三方面的内容。

其一，明确了私募基金管理人的组织形式可以是公司，也可以是合伙企业。与现行要求相同。

其二，非常重要，明确了合伙型基金中，普通合伙人适用《私募条例》中关于私募基金管理人的规定。本条从立法技术而言，明确了《合伙企业法》和《私募条例》的关系问题，要求依照《合伙企业法》设立的合伙企业中，普通合伙人应当满足《私募条例》中私募基金管理人的要求。但从文义来看带来了一个难题，即此处的“普通合伙人”，究竟意指“全体普通合伙人”还是“其中有一名普通合伙人”。如果是后者，那与现行基金业协会实施的《登记备案办法》要求一致，对于市场上目前常见的“双GP”结构不会构成直接影响。但如果作“全体普通合伙人”的理解，那将彻底瓦解现行《登记备案办法》确立的“双GP”规则，从而带来非常麻烦的问题。如基金业协会仍然想要认可合伙型基金的“双GP”，则必须认可合伙型私募基金可以存在双管理人（两个普通合伙人均需满足《私募条例》中私募基金管理人的要求）。目前笔者倾向于第一种理解，即此处的“普通合伙人”指“合伙企业中有且仅有一位应当承担和满足《私募条例》私募基金管理人的要求”。

其三，同样非常重要。对私募基金管理人的股东以及其控股股东、实际控制人，存在控股其他私募基金管理人的情形，要求须符合中国证监会的规定。从这一安排可以看出对私募基金管理人的集团化管理的设计已经得到了国务院层面的认可，后续静待具体规则的出台和落实了。

解读

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本条规定了不适格担任私募基金管理人或其控股股东、实际控制人的四种情形。与《登记备案办法》相比大致相同，第二项新增加了管理人因非法集资、非法经营等重大违法行为被追究法律责任情形下的不适格要求。

解读

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本条规定了管理人高级管理人员的不适格人选，与《登记备案办法》的内容基本相同。

解读

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本条确立了私募基金管理人应当向基金业协会申请登记。未经登记，任何单位或者个人不得使用“基金”或者“基金管理”字样或者近似名称进行投资活动，但法律、行政法规和国家另有规定的除外。

本条在行政法规中出现，意味着，如果不进行管理人登记，但以“基金”名义开展投资活动的，属于典型的违法违规行为。这对一些明明并非按照基金在运作，但习惯性借用“基金”概念来运作的业务，合规风险显著提升。例如宿舍兄弟三人合伙一起做投资，也去注册一个带“基金”字样的合伙企业或签署一份“基金”字样的合同，开展投资活动，但并未涉及委托管理事项，本质上并非基金，此时也有较高的合规风险。

解读

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本条对基金管理人的职责进行了原则性的规定，虽然看似很普通，但其中指向了多个合规指标，违反上述职责的行为将是违反行政法规的违法行为，后续被追究侵权责任的合规风险，管理人应当予以注意。

1.依法募集资金，办理基金备案。涉及到合格募集、及时办理基金备案等，自不必提；

2.对所管理的不同基金分别管理、分别记账，进行投资。主要在于维护基金财产的独立性，避免混同运作，防范利益冲突。

3.按照基金合同约定进行投资，建立有效的风险控制制度。内含要求管理人应当提高风险管理水平，制定有效的风险控制制度并落实到投资活动当中。例如未经尽职调查即投资、未按合同约定投资决策随意化、利益冲突管理不当等行为，都可能被视为是风险管理水平有问题。

4.按基金合同约定进行收益分配，保证投资者最根本的利益。

5.按照基金合同约定向投资者提供信息，落实投资者的知情权保护，履行管理人的信息披露义务。

6.保存私募基金业务活动的记录、账册、报表和其他有关资料。对于业务活动中相关资料的成文化、纸质化等提出了要求。例如基金开展年会，讨论了若干事项，形成了一些共识，但未形成书面的，可供后续确认的资料，管理人可能会承担举证上的不利。而关于相关资料的保存年限，目前在《信息披露管理办法》等内容中有相关要求，主要以10年为主。

7.最后一款很有意思，笔者认为主要是在行政法规层面确认了契约型基金的民事行为能力需要通过其管理机构以自己的名义代为行使。在《民法典》无法解决契约型基金的独立民事主体资格的情况下，这也是符合现行法律要求的不得已之举。

解读

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本条规定笔者认为主要源于近年来处置的私募基金风险事件中，存在大量实际控制人藏身于管理人幕后，利用私募基金管理人身份支配私募基金财产，为自己或相关利益主体牟利，损害投资者利益的情形。为了有效整治该类情况，对担任私募基金管理人的股东、实际控制人、合伙人，提出了若干原则性要求：

1.不得虚假出资、抽逃出资，不得委托他人或者接受他人委托出资。本条规则非常严格，“不得委托他人或者接受他人委托出资”意味着管理人的股东（包括控股股东、实际控制人）应当透明化，不得隐身于幕后。本条是否意味着管理人的股权不得有任何形式的代持，可能还有待进一步观察。

2.不得未经法定程序擅自干预私募基金管理人业务活动。主要是避免管理人大股东直接干预，使得管理人的内部控制基本失效，沦为大股东的工具。

3.不得要求私募基金管理人利用基金财产为自己或他人牟利，损害投资者利益。这是从最终结果来看，不得支配管理人，利用私募基金财产为自己谋私。

解读

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本条直接规定了两条管理人需持续符合的要求:

1.财务状况良好，运营资金充足。《登记备案办法》已经提出了私募基金管理人需要有1000万实缴出资的要求来保证这一要求的实现。而在此之外，从《私募条例》的文义来看，其后续还需要满足与其业务类型和管理规模相适应的运营资金要求（例如管理规模100亿，从业人员50个和管理规模10亿，从业人员5个，是否在运营资金要求上有所区分？），是否会制定细则，可能有待中国证监会修订《私募办法》。

2.高管持股要求。《登记备案办法》已经就此制定了较为详细的细则，相信后续中国证监会也会将该要求修订拟入《私募办法》当中。

3.其他要求。授权给中国证监会可以规定管理人应当持续满足的其他要求。具体要求取决于中国证监会未来在修订《私募办法》时如何体现。

解读

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本条第一款对基金业协会注销私募基金管理人登记资格作出了要求（笔者认为可能既是权力，也是职责），目前基本已在《登记备案办法》第七十六条、七十七条等相关条文中予以体现。

值得注意的是原自登记之日起6个月内未备案首只基金产品的要求，在新冠疫情期间拓宽为12个月，本次《私募条例》保留了较为宽松的12个月的要求。

第二款的内容则尤为重要，对与注销后的权利义务进行了原则性规定，基金业协会在注销登记前，应当通知拟被注销的基金管理人清算基金财产，或者依法将产品的管理职责转移给其他管理人。这一安排确实能够很好地解决注销后基金相关权利义务的处置问题，但具体商业上如何实现，可否实现，是否有时间限制要求等，可能还有待中国证监会及基金业协会的细则。

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与现行要求一致。

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本条对私募基金托管人的职责进行了原则性规定。

值得庆幸的是，本次《私募条例》并未过多地吸收《基金法》中对私募基金托管人较为严格的权利配置要求，避免过分苛刻的托管人职责给私募股权基金市场带来震荡。而是采用了“依法履行职责”这样较为模糊的表达，仍然保留了商业银行依照原银保监会出台的托管业务相关规则要求履行托管职责的空间。

但值得遗憾的也同样在此，《私募条例》也放弃了对私募基金，尤其是私募股权基金中托管人职责的具体规定，对于如何在私募股权基金中引入托管人加强对投资者的保护，可能留待后续规则进一步完善了。

本次《私募条例》仅就私募基金托管理人在基金财产独立性方面提出要求，要求托管人需要建立托管业务和其他业务的隔离机制。

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关于私募基金的募集，除常常讨论的“不得公开募集”外，私募基金是否可以委托他人募集（代销）也是被关注的话题。

在过往出现的风险事件中，委托他人代销的情况并不少见，缺乏对中间销售主体的有效管控，私募“公募化”的风险较难控制，因此本次《私募条例》对于私募基金的代销行为采用了原则上禁止的态度。而“中国证监会另有规定除外”的条款则将代销的行为纳入到中国证监会出台的相关销售规则当中，由此看来，中国证监会很可能将尽快就私募基金销售行为出台规范性文件。而基金业协会也将相应调整《募集行为管理办法》的相关内容。

不过值得一提的是，行业也需要准确理解和把握“委托他人代销行为”和“他人居间介绍募集”之间的区别，后者仍然应当是合规的。

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本条对私募基金的合格募集进行了规定，逻辑上较为完整：

1.合格募集包括募集和转让两个方面；

2.应当向合格投资者进行募集，合格投资者的定义为：（1）达到规定的资产规模或者收入水平；（2）具备相应的风险识别能力和风险承担能力；（3）认购金额不低于规定限额，的单位和个人。具体标准授权中国证监会制定。

3.单只基金的投资者数量符合法律限制性要求（如公司法、合伙企业法的相关要求）。不得为单一融资项目设立多只私募基金方式，突破人数限制。

4.不得采取将私募基金份额或者收益权进行拆分转让等方式，降低合格投资者标准。

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本条规定了私募基金募集应当符合适当性要求，根据投资者的风险识别能力和风险承担能力匹配不同风险等级的私募基金产品。

在现行的《适当性管理办法》中，仍然允许在一定条件下（征求投资者的同意）向投资者销售超过其风险承受等级的私募基金产品。但目前各类资管产品，包括正在制定过程中的《私募证券基金运作指引》均对此进行了限缩。《私募条例》该条并未阐释特别明确，因此后续私募基金管理人可否向投资者销售风险等级高于其风险承受能力的产品，还有待后续规则进一步说明。

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除以外已常见的不得向非合格投资者募集、不得公开募集、不得保本保收益、不得虚假宣传等以外，本条有两项新增要求：

1.不得向为他人代持的投资者募集或者转让，表达了对投资者非以自己的名义持有基金财产的否定。

2.不得以私募基金托管人名义宣传推介。表达了要求管理人不得利用托管人名义为基金募集进行增信。

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本条原则上仅适用于契约型基金，按照条例第十一条第二款的设计，契约型基金管理人以自身名义代表私募基金实施法律行为（包括开立账户、列入被投企业股东名册、或者持有其他私募基金财产），此时为了让该行为“显名化”，要求应当注明私募基金名称。

此举看似是对私募基金管理人的“要求”，笔者感觉更像是对市场监督管理部门、商业银行等相关机构的要求，尽可能从立法和技术上实现这种“显名化”。而关于显明的问题，深圳已经试点了一段时间，效果还是很不错的。

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本条为产品备案的原则性规定。与过往规则相比主要新增了：

1.要求披露投资者受益所有人相关信息，具体何为“受益所有人”可能有待进一步明确；

2．私募基金应当具有保障基本投资能力和抗风险能力的实缴募集资金规模。目前已在《登记备案办法》中予以落实，私募证券基金和私募股权基金均为1000万元，创投基金初始为500万元，单一项目型基金则为2000万元。

3.基金业协会对募集资金总额或者投资者人数达到规定标准的，应当向中国证监会报告。这条新增要求估计后续会通过修订《私募办法》来明确具体的标准。

解读

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目前中国证监会和基金业协会对私募基金监测已经有了一些安排，如在AMBERS系统中有相应的产品季度更新、年度财务监测等，未来是否会就相关监测机制、监测内容等有新增要求，应该需要等待进一步的规定。

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本条规定了私募基金的投资范围，基本和《登记备案办法》中已明确的私募基金投资范围相一致。但值得注意的是，投资范围中并未包括“合伙企业财产份额”，因此对于一些通过未备案的合伙企业（SPV）间接持有被投企业股权的投资结构，可能会存在些许合规瑕疵，这一瑕疵可以考虑未来在中国证监会的具体规则中予以一定的追认。

而对于投资范围的负面清单，除了已经较为熟悉的不得经营资金拆借、贷款业务之外，本次还新增了“不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务”的行为，主要是避免私募基金沦为地方隐形债务的温床。

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此前私募基金的投资层级是否需要参照《资管新规》中不得超过2层的要求，实践中有一些争议，在近期《登记备案办法》实施前后，私募基金最终还是采用了和其他资管产品相同的标准，即为了防范多层嵌套带来的“空转”，原则上应当满足《资管新规》不得超过2层的要求。

但同时为了照顾私募基金的特殊性和灵活性，对“符合中国证监会规定条件”的“主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金（即FOF，母基金）”予以了豁免。而既然给母基金留下了政策空间，也就意味着，“母基金”作为一个独立的分类标准，相关细则可能也呼之欲出了。

而对于创业投资基金和政府引导基金，目前已在国家发改委的主导下出台了《资管新规》的两类基金细则，已经取得了投资层级的豁免，故无需重复规定。

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本条第一款规定了私募基金管理人专业化经营的原则性要求，包括高管从业经历的要求等。相关要求业已在《登记备案办法》中予以落实。

第二款则强调了私募基金管理人投资者利益优先，防范利益输送和利益冲突的原则。并提出了建立从业人员投资申报、登记、审查、处置管理制度的要求，对管理人的内控制度合规要求提出了新内容。

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本条内容和现行规则基本一致。

在转委托问题上，禁止私募基金管理人进行转委托。

在投资顾问问题上，则抛开了争议较多的股权基金投资顾问是否需要具备资质条件这一问题，仅就私募证券基金而言，为其提供证券投资建议服务的，应当为《基金法》规定的基金投资顾问机构。中国证监会目前正在就相关具体要求征求意见。

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关联交易是最为典型的利益冲突行为，也是基金风险处置中发现的重灾区。基金业协会目前也就关联交易和利益冲突管理方面，在备案环节对基金合同中相关条款提出了较为严格的要求。这应当与本条所确立的精神息息相关。

从保护投资者利益而言，也从保护管理人而言，制定一个良好的关联交易管理制度有利于有效管理利益冲突，避免管理人出现“里外不是人”的尴尬局面。例如将老基金持有的资产以某价格转让给新基金，如果未经有效的关联交易管理程序，管理人自行交易，则很可能出现未来资产处置得好老基金投资者不满意，处置得不好则新基金投资者不满意的局面。

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本条对各类私募基金均提出了进行审计的要求，并应当向投资者和基金业协会提供相关审计信息。目前也基本在《登记备案办法》中予以了落实。

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与现行规则基本一致。

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本条规定了管理人的信息披露义务。包括依照监管规则规定和基金合同约定向投资者履行的信息披露义务，以及依照监管规则规定和托管协议约定向托管人履行的信息披露义务。其中明确了应向托管人提供投资者基本信息和投资标的的权属变更证明材料。

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本条规定了管理人、托管人及其从业人员履行信息披露（包括向投资者的信息披露和向监管机构的信息报送）应当真实、准确、完整。不得存在相应的禁止性行为。

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本条规定了私募基金管理人、托管人和服务机构应当向基金业协会履行信息报送义务，具体报送标准由中国证监会规定。

基金业协会根据不同基金类型，可以对报送信息的内容、频次等作出规定。此处可以体现出差异化监管的具体精神，具体如何进行差异化，有待后续规则的修订。

基金业协会汇总分析行业情况，向中国证监会报送行业相关信息。加强风险预警，及时采取措施并向中国证监会报告。

而对于基金业协会在信息报送环节过程中接触到的信息应当视为保密信息，除法律、行政法规另有规定以外，不得对外提供。目前来看，基金业协会对于相关数据的使用非常谨慎，有较为严格的保密要求，除因行业数据统计和特定研究需要以外，一般不会向第三方提供信息，尤其是未经除密处理的原始信息。

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在私募基金风险处置中，最常见又难以解决的问题就是在管理人失联或失能的情况下，投资者权利的保护风雨飘摇。为此也曾作出过希望私募基金托管人基于“双重受托关系”挺身而出的设想，但也效果不佳。因此逐渐要求在基金合同中落实管理人失能情况下，如何更换管理人，如何修订基金合同，如何组织基金清算等保护投资者权利的措施。

但从笔者的观察来看，目前基金合同中对此作出的规定往往较为原则和宽泛，或条件较为苛刻，实际操作中可能未必能达到好的效果。本次条例增加了一个“依照有关规定确定的其他专业机构”相应职权，不知是否未来会考虑通过制定具体规则的方式来补充这一空白。

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在解读《登记备案办法》时笔者对本条大加赞叹，并认为该内容一定已经在《私募条例》中有所体现，如今来看算是印证了笔者的猜测，条例的内容和《登记备案办法》的内容如出一辙。

对于创业投资基金的定义，目前行业内有很多争议，对于创投基金如何进行定性大家各有各的说法，根本原因在于《私募办法》和《创业投资企业管理暂行办法》对于创业投资基金的认知并未统一，加上各项创投优惠政策纠缠再一次，导致行业对“创投基金差异化监管标准”和“创投基金优惠政策标准”理解上存在重大误区，也造成了很多政策制定过程中的麻烦。

现行《私募办法》中对创业投资基金的定义较为简单，和学界通说也有一些差异，本次修订后和学界通说基本一致。

首先，创业投资基金应当限于投资未上市企业。目前的定义中并未限定必须以“股权投资”的方式进行投资，可能也为实操中一些可转债等准股权投资的方式也留有了一定空间。未上市企业是创新的基础，同时也不具备金融产品的传染性，风险外溢的可能性较小，这是对创业投资基金进行差异化监管的基础。因此，对创业投资基金的可投资范围进行严格限定是十分有必要的。

笔者认为，从“上市”的概念而言，新三板公司当然属于“非上市企业”，创业投资基金可以投资。但北交所上市公司，或其他板块的上市公司的战略配售、打新等，均不属于创业投资基金的可投资范围。

其次，基金合同中应该对投资策略进行限定，将基金的投资范围限制在法律规定的创业投资围内，且不得进行突破。

再次，创业投资基金必须接受严格的杠杆限制，如果创业投资基金进行贷款融资，或自身进行结构化安排，那么也会产生风险外溢的可能性，就丧失了对其进行轻量化监管的理由。所以，各国对于创业投资基金进行杠杆融资的操作都予以严格限制。“国家另有规定除外”应该指的是依法发行“双创债”等债券融资的行为。

最后，创业投资基金应该坚持长期投资理念，因而对其最低的存续期有限制性要求。目前的实践情况而言，这一期限应该考虑设置在7年左右。

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本条确立了未来创业投资基金政策支持的基本方向和职责分工。

首先在基本目标上确立了政策目的在于引导创投基金投资成长性、创新性创业企业。

其次在政策标准上，要求享受国家政策支持的创投基金，其投资应当符合国家有关规定（例如满足多少比例的对早中小科技型企业的投资等），从而将差异化监管标准（即第三十五条的创投定义）和享受政策的标准（即第三十六条规定的标准）区分开来，解除行业对于创投概念的困惑。

在具体政策标准的制定分工上，按照2013年中央编办的精神，由国家发改委继续负责组织具体发展政策的拟定工作，例如相应的税收优惠政策等。中国证监会和国家发改委应当建立信息和支持政策共享机制，协同配合。基金业协会应当同时向中国证监会和国家发改委报送与创业投资基金相关的信息。从而解除在创投基金监管上的职责不清问题。

除此之外，本条还刻意强调了要鼓励长期资金投资于创业投资基金的政策扶持方向，这对于未来修订保险资金、社保资金、养老金等长期资金注入创业投资基金的具体规则有一定积极影响。

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本条非常的实惠，明确了中国证监会未来落实创投基金差异化监管的几个方向，包括：

1.简化创投基金的登记备案手续。目前《登记备案办法》仅在首次实缴出资规模上有一定程度的放松，未来可能会有进一步优化的举措。

2. 对合法募资、合规投资、诚信经营的创业投资基金在资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面实施差异化监督管理，减少检查频次；这一点应当主要是叠加“扶优限劣”基本理念，为表现较好的创业投资基金管理人可以进一步优化监管。

3. 对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利。此举非常重要，也非常实惠，目前中国证监会已经在IPO减持方面作出了优惠，积极效果显著。未来笔者认为还可以在IPO锁定期、再融资锁定期和减持等方面探索相应的优惠政策。

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本条为将来基金业协会为创业投资基金出台更加便利的登记备案标准留下了空间。

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本条明确了中国证监会在行业监管中的具体职权，包括：

1.规则制定权；

2.行政处罚等行政管理权；

3.对基金业协会进行指导、检查和监督；

4.其他。

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本条对中国证监会开展监督管理过程中有权采用的具体措施进行了规定，包括：

1.现场检查权；2.调查取证权（进入场所调查，询问相关人员）；3.查阅、复制资料权；4.查询账户信息权；5.责令改正、监管谈话、出具警示函等处罚权。

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本条对中国证监会依法进行现场检查、调查工作进行了规定。

对中国证监会而言，提出了人员不得少于2人，出示执法证件和执法文书，承担保密义务等要求。

对被检查、调查但未和个人而言，提出了配合调查，如实提供，不得拒绝、阻碍和隐瞒的要求。

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本条授予了中国证监会在发现管理人存在违法违规行为或风险隐患时可以采取的管理措施，按照不同风险等级，包括：

轻度：有违法违规行为，或内部治理、风险控制不符合规定的，责令改正；

中度：逾期未改正，或行为严重危及管理人正常运行，损害投资者利益的，可以1.责令暂停部分或者全部义务；2.责令更改高管或限制权利；3.责令更换股东或限制其权利；4.责令管理人聘请，或自行指定第三方机构对私募基金进行审计，相关费用由管理人承担。

重度：违法经营或出现重大风险，严重危害市场秩序、损害投资者利益的，除上述措施外，还可以要求1.指定其他机构接管；2.通知基金业协会注销其管理人登记等措施。

基金业协会目前在《登记备案办法》中基本做好了相应的衔接工作。而中国证监会预计未来会在修订后的《私募办法》中做好相应衔接工作。

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本条第一款规定了行业信用体系建设的基本设计理念。中国证监会将管理人、托管人、服务机构及其从业人员的诚信信息计入资本市场诚信数据库和全国信用信息共享平台，并会同相关部门依法建立健全私募基金管理人以及有关责任主体失信联合惩戒制度。

本条第二款则明确了中国证监会与其他相关主体的数据共享和协作机制。包括与其他金融监管部门、地方政府进行私募基金监管信息共享、统计数据报送、风险处置协作。

对于地方人民政府则提出了在处置私募基金风险过程中，应采取有效措施维护社会稳定的要求。

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全面提高了未经登记备案手续开展基金投资活动的违法成本。

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全面提高了私募基金管理人股东及其实控人通过控制管理人来控制基金财产为自己谋私等违法活动的违法成本。

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明确了私募基金管理人违反持续满足财务状况良好、营运资金充足和高管团队持股要求以及中国证监会规定的其他情形下的合规责任。

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明确了托管人未建立业务隔离机制下的合规责任。

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全面提高了私募基金管理人募集不规范的各类情形下的合规责任。

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全面提高了私募基金管理人违反适当性义务下的合规责任。

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全面提高了私募基金管理人未及时备案私募基金产品的合规责任。

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全面提高并进一步明确了私募基金管理人利用私募基金财产开展经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务，或者要求地方人民政府承诺回购本金，变相增加地方政府债务情形下的合规责任。

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全面提高并进一步明确了私募基金管理人未聘用适格高管，或未建立投资申报管理制度的合规责任。

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全面提高了私募基金管理人转委托，或聘用不适格机构提供证券投资建议服务情况下的合规责任。

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全面提高了私募基金管理人违反关联交易制度情形下的合规责任。

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明确和全面提高了私募基金管理人、托管人及其从业人员发生禁止性行为（混同财产、为他谋私、侵挪财产、内幕交易等）情形下的合规责任。

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本条明确和全面提高了私募基金管理人、托管人及其从业人员违反信息披露义务的合规责任。

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本条明确了私募服务机构及其从业人员违反信义义务情形下的合规责任。

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本条明确了中国证监会可以对严重违法的相关具体人员采取市场禁入的行政处罚措施。

对于阻碍中国证监会依法行使职权的人员和机构，也明确了相应的行政处罚措施。

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本条为对中国证监会和基金业协会工作人员提出的廉洁勤政要求。

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本条为明确民事赔偿责任、行政罚款和没收违法所得之间的优先顺序。优先应当用于承担民事赔偿责任。

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外商投资私募基金管理人的管理办法，因同时受《外商投资法》等相关影响，因此需授权由中国证监会会同商务部等相关部门，依照外商投资法律、行政法规和《私募条例》的要求进行制定。

明确了除国家另有规定外，境外机构不得直接向境内投资者募集资金设立私募基金。一般会需要通过在境内设立WOFE来开展相应的募集活动。但如果是境外机构向境内投资者募集其在境外持有的资产，究竟是否应该也视为是“向境内投资者募集资金”，笔者认为尚未特别明确。

境内私募基金管理人拟在境外开展私募基金业务活动，如利用基金财产进行境外投资，应当符合国家关于境外投资的有关规定。而在境外开展募集活动，目前则并未有明确的相关规定。

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略。

此外，《私募条例》相关内容未设置过渡期安排，对于各项要求是否需要在2023年9月1日起全面满足（例如高挂持股要求等）目前来看有一定不确定性，可能有待中国证监会进行进一步释明。

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