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作者：林晓东

来源：林晓东观点

近年来随着地方政府隐性债务（简称“隐性债务”）监管力度的日益加强，很多地方政府开展公益性项目时，以财政资金直接投资的方式已经力不从心，因此，目前逐渐形成的模式是：以地方国有企业（包括平台公司）作为投资主体，通过国有企业融资获得项目资金。并且，从表面上看，财政资金并没有承诺偿还或者提供担保。 那么，此种模式是否形成隐性债务，在市场上已经引起了广泛的关注和争议。

首先，我们需要对公益性项目进行分类。公益性项目大致可以分为三类： 第一类，非经营性项目，即完全没有市场经营性收入的公益性项目，例如市政道路、绿地广场等； 第二类，经营性项目，即完全可以通过市场经营性收入来满足投资回报要求，例如部分收费公路、供热供气等； 第三类，准经营性项目，即项目具有一定的收入，但是收入不足以覆盖投资本金及收益，存在明显缺口。实践中，缺口可能很大，也可能很小。因此，本文的“准经营性项目”仅是为了表述方便，与经营收入大与小无关。

我们针对国有企业开展上述不同类型的公益性项目时，是否会形成隐性债务，分别进行阐述：

一、对于第一种非经营性项目

此种情况的认定也比较简单。由于项目自身收益足以满足投资要求，财政资金将不须进行承诺偿还，因此，完全可以由国有企业自身负责融资，此时形成的债务属于企业自身债务，而非隐性债务。当然，也有一种除外情况，如果资金方担心项目风险和国有企业的偿还能力不足，而要求财政做出担保，若财政果真提供了担保，则将仍被认定为隐性债务。

当然有一种除外情况，如果非经营性项目投资额相对企业规模和收入来说很小、可承受（例如某一个国有企业为附近道路建设过街天桥），则国有企业的融资建设属于合理的承担本应政府承担的公益性支出，是国有企业在力所能及的情况下，体现了自身的社会责任，不能因此就认定为隐性债务。但是若超过了合理的度，显然国有企业无力也没有逻辑来承担过大的公益性支出责任，则此时将被认定为隐性债务。

二、对于第二种经营性项目

此种情况的认定也比较简单。由于项目自身收益足以满足投资要求，财政资金将不须进行承诺偿还，因此，完全可以由国有企业自身负责融资，此时形成的债务属于企业自身债务，而非隐性债务。当然，也有一种除外情况，如果资金方担心项目风险和国有企业的偿还能力不足，而要求财政做出担保，若财政果真提供了担保，则将仍被认定为隐性债务。

三、对于第三种准经营性项目

此种情况最为复杂，实践中也是最常见的。尤其是对于第一种非经营性项目，由于合规性比较敏感，实践中常常被包装成准经营性项目（例如将停车场、智慧路灯、广告等与市政道路建设打包），我们需要分不同的情形来分别进行分析：

1.如果采用了合法合规的投融资模式，则不属于隐性债务

例如国有企业作为了社会资本方（PPP模式下）、特许经营者（特许经营模式下）、承接主体（政府购买服务模式下），则尽管是由国有企业作为投资主体，但是，在此种国家认可的模式下，财政资金的支持（财政补贴、投资补助、购买服务费等）将不被认定为隐性债务。此时需要说明两点，一是如果地方国有企业以社会资本方身份参与PPP模式，需要满足财政部的要求，否则将违规（本文不再展开叙述）；二是如果开展上述投融资模式存在不合规情形，则仍然将可能被认定为隐性债务。

2.符合国家当前的项目政策导向，则不宜被认定为隐性债务

如果地方开展某一类项目符合国家政策要求，但是由于项目客观条件确需财政支持，则并不能将这种财政支持当然的认定为隐性债务。比较典型的是城市更新、县城城镇化补短板强弱项、生态环境保护治理等项目。尽管国有企业投资开展这些项目并没有采用PPP、特许经营等投融资模式，但是，此种情况下财政资金的支持是不可避免的，国家有关部门更是明确了在这些项目类型中，财政资金可以进行支持（具体政策文件内容不再列举），则此时将不宜被认定为隐性债务。我们之所以表述为“不宜”而非表述为“必然不被认定为隐性债务”，是因为开展上述项目时，需要以必要性为主。如果超过必要性，则将仍然很可能被认定为隐性债务。例如在城市更新、生态环境治理时，盲目扩大项目范围和投资额，未来靠大量土地出让金返还来满足回报。

3.对于国家没有明确支持的项目，则容易被认定为隐性债务

各地开展的公益性项目，并非全部都是在国家鼓励和支持的范围内，例如，某些地方开展产业园区、新城的基础设施建设、康养文旅等建设，国家并没有明确的政策文件支持财政资金对此类项目进行补贴，则此时如果没有采用前述1中的合法合规的投融资模式，那么，财政资金的支持在没有明确政策依据的情况下，将容易被认定为隐性债务。尤其在前期投资需要靠项目范围内的未来土地出让金收入才能支撑时，更是如此。

4.虽然项目存在收入缺口，但是国有企业可以以自身能力予以补足，则将不被认定为隐性债务

此种情况检测的是国有企业自身综合实力是否能够足以补足某一个项目的收入缺口。例如，某一个产业园建设项目投资10个亿，按照20年计算，经营性收入仅能满足7个亿，仍然有较大的收入缺口。但是，如果这个国有企业自身的20年综合收入（包括各种项目、各子公司利润）能够足以覆盖这个收入缺口，则此项目中财政资金就没有给予补足，则将不被认定为隐性债务。当然，实践中很难对这个项目的收入缺口和国有企业的综合收入的匹配度进行前期谋划和后期认定，这就需要更为专业的机构和人员参与，既要聚焦单体项目，又要对国有企业的总体发展进行规划。

综上，地方开展公益性项目因具体项目类型的不同，其隐性债务的认定呈现出纷繁复杂的情形。我们仅做简要分类，目的是为了方便大家捋清基本思路和方向，实践中还需要针对具体项目做出具体的谋划安排。

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