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来源：德泓咨询

作者：刘鹏

在我国， 城市更新在地方层面的实践已经开展了20多年，深圳、广州、上海等城市都已形成了各具特色的城市更新投融资模式，也形成了较为完善的城市更新政策法律体系。

城市更新政策演变

城市更新可以是一个泛指的大概念，所有关于盘活存量资源的开发以及老旧城区的改造都可统称为城市更新。但是，城市更新作为一个特指的专业名词，其概念最早在 2009年深圳市颁布的《深圳市城市更新办法》提出的。

2020 年 11 月 17 日，住建部官网发布的文章《实施城市更新行动》，可以说吹响了全国各地实施城市更新行动的号角。其后，各大城市迅速跟进，城市更新工作席卷全国。但随之各地按照房地产粗放开放模式的城市更新，却又延续了以往急功近利、大拆大建的倾向。许多地方历史古迹缺乏保护，城市文化脉络无法延续，人民生活水平没有得到实质提高，反而生活成本高居不下。

于是，仅仅过了8个月，住建部就在2021 年 8 月 30 日印发了 《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，也就是著名的63号文。

63号文之后，城市更新将以“ 留改”为主，“ 拆”的范围被限制到20%以内，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积，不应大于现状总建筑面积的20%，拆建比不能大于2。

举个例子，老城区现状100万方的旧改项目，最多只能拆20万方，按照拆建比，另可再建40万方。

这种限制拆建、“去地产化”的城市更新就被称为“有机更新”。而有机更新模式，将成为了未来城市更新的主要模式。

城市更新实施流程

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无体检不项目，无体检不更新

要想做好城市更新项目，首先要做的工作就是“体检”，给项目做个“体检”。通过综合评价城市发展建设状况、才能有针对性制定对策措施，补齐城市建设短板。

给城市做体检是实施城市更新行动的基础，住建部门对此也发布有相关的规定。比如，广州、上海、重庆都有自己非常详细的“体检”指标，基本上做到了，无体检不项目，无体检不更新。

当在给城市做体检时，最先要注意的是符合自身发展特点、不能盲目照搬。要构建符合自身需求的特色体检指标体系，精准查找每一个城市在自己建设和发展中的短板与不足，推动城市结构优化、功能完善和品质提升。

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编制专项计划，拟定年度计划

体检完了，自然就需要“对症下药”，给城市做手术了。这个手术就是要——编制城市更新专项规划，明确更新的强度、公共设施配套、生态和文化保护等原则和指标；同时，还要结合道路、行政区划等合理划分城市更新单元。明确拟实施项目的更新范围、更新定位、更新内容、时序安排等内容。

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确定实施主体，编制实施方案

我们确定了项目的范围和建设方式之后，就需要确定实施主体，进入到编制实施方案阶段。

实施主体的确定要根据开发模式来确定，如果是公益类项目，那么自然是应该由政府主导。资金能够自平衡的准公益性项目由城投公司作为实施平台。市场化范畴的、适宜社会资本直接承接的项目可通过竞争性方式，也就是说按照公正、公平、公开原则组织招采和遴选选择社会资本作为实施主体。

编制方案的目的就是要保障落地实施的可能性， 要在方案中明确更新的内容、方式、计划等。实施方案应当包括实施的主体、更新范围、边界和规模、土地供应方式、具体建设内容、建设运营方案、产业定位、投融资模式、进度安排等内容。

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审批决策、组织实施和交付运营

实施方案需经城市更新管理部门组织审后批后，项目实施主体根据相关工程建设基本程序，落实各项手续及必备要件，并组织建设，这其中就要涉及到的拆迁、安置、土地出让，都需要大量资金支持，项目经竣工验收后，即可进入运营环节。

城市更新入库流程

城市更新项目要按照“谋划一批、储备一批、实施一批”的原则，做好项目谋划储备和实施。对于前期谋划的项目，要录入储备项目库,并根据实际情况实时转入在建竣工项目库;对续建和已经开工的新建项目要录入在建竣工项目库,并根据实际情况及时调整相关信息。除了纳入中央支持的老旧小区改造类外的各类城市更新项目实现应录尽录。

第一步：实施主体按要求组织编制项目策划方案，这个过程中要征询项目涉及到的利害关系人意见，并进行现状调查。

第二步：方案编制完成后，区县级主管部门和相关领域专家，对城市更新项目策划方案进行审核，审核通过后公示，再报市城市更新主管部门，申请纳入市城市更新项目库。

第三步：就是市级城市更新主管部门组织相关专家进行评审，通过后，纳入城市更新储备库。

第四步：项目完成公示后，由市级城市更新主管部门报市政府审定，纳入市城市更新项目库，并向社会发布。

城市更新开发模式

政府主导：综合整治类项目，公益性强，比如老旧小区改造、河道整治、环境综合整治工程这类项目，适合政府主导，政府投资。这种项目可以由城投企业通过财政拨款、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集，偿债资金来源有政府回购、项目收入、财政补贴等。

政企合作：经营及收益性较明显，资金需求较高，公益性要求高、收益回报机制还需要政府补贴、规划调整较复杂的项目，比如拆除重建和有机更新类项目适宜采用政府与社会资本合作的模式，包括PPP、投资人+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。

社会资本主导：对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项目，适合采用市场化模式引入社会资本主导实施。社会资本主导模式是指政府通过出让城市更新形成的出让用地，由企业按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理。在城市更新过程中政府不具体参与，只履行规划审批职责，企业自主实施。

城市更新融资渠道

城市更新融资渠道上主要是专项债，也包含城投公司的企业债等债券融资，再一个主要的方向是银行融资，其它的还有基金信托等非标融资方式。

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财政拨款

财政拨款是政府主导模式下的主要融资模式，其特点是地方政府作为建设单位直接参与项目建设，资金来源为政府财政直接资助。该类融资方式下，要求项目是公益性很好的民生工程，另外规模不宜太大。

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专项债

城市更新项目虽然没有被单独列入专项债支持领域，但市政基础设施、城镇老旧小区改造、保障性租赁住房等城市更新强相关领域依然是专项债的重点支持方向。

城市更新项目在申报专项债的过程中，审核要点会集中在：

（1）前期手续是否完备，是否符合国家战略。

（2）项目融资平衡能力是否可实现，论证是否充分；一般来说收益覆盖系数要在1.2-1.4之间，目前来说，只要收益覆盖系数大于1.3，基本都可以满足收益自平衡的要求。

（3）项目相关资料是否填写完善，是否存在缺项漏项误项；对于城市更新项目，这里要强调的是，比如棚户区改造、保障性租赁住房项目要提供保障性安居工程的建设计划。

（4）不形成隐形债务风险、不超出地方偿债能力举债。

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政策性银行融资

政策性贷款除了贷款额度、利率定价、担保方式、贷款期限等差异化政策支持，本质上与一般金融机构贷款并无差异，都只能向准公益性或经营性的项目融资，且必须依靠项目本身的现金流偿还。

具体的贷款发放审批条件如下表所示：

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投资人+EPC/ABO+投资人+EPC

该模式由政府委托其本地下属平台公司与社会资本方共同出资成立项目公司,由项目公司负责所投资项目的投融资、建设及运营。项目收益主要为运营收益及专项补贴。该模式适合成片区域更新开发,通过整体平衡来实现城市更新的顺利实施。

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基金模式

63号文之后，城市更新项目的公益性特征越来越突显，政府方、平台公司发挥的作用越来越大。目前由政府支持,国有企业牵头,联合社会资本设立城市更新基金是当前城市更新建设过程中具有创新意义的模式探索。城市更新基金适用对象为政府重点推进项目,资金需求量大,收益回报较为明确项目。

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属地企业或居民自主更新模式

由属地企业或居民(村集体)自主进行更新改造,该模式适用对象为项目自身经营价值高,主体自主诉求高。

该模式优势是更新方式灵活,可满足多样化需求,减少政府财政压力;劣势是政府监管难度加大,项目进度无法把控,容易忽视公共区域的改善提升。

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地方政府+房地产企业+产权所有者模式

当地政府承担项目配套建设投资,房地产公司承担工程改造和经营,产权所有者协调配合分享收益。通过三方合作,既能够有效加快项目进度,也能提升项目运营收益。

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